НЕКОТОРЫЕ ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПОЛОЖЕНИЯ
ТУРОК-МЕСХЕТИНЦЕВ В КРАСНОДАРСКОМ КРАЕ

С.В.Сироткин
зам. пред. Комиссии по правам человека
при Президенте РФ

Материалы, собранные и систематизированные миссией «Мемориала» в Краснодарском крае, относящиеся к положению турок-месхетинцев, наглядно свидетельствуют о широкомасштабных нарушениях прав человека и в этом смысле не нуждаются в каких-либо дополнительных комментариях. Однако было бы серьезной недооценкой сделанной работы, если бы мы ограничились только констатацией разрозненных фактов нарушений.

Материалы доклада позволяют сделать ряд более широких обобщений и выводов, касающихся не только проблемы турок-месхетинцев и не только Краснодарского края. Некоторые такие более общие соображения будут высказаны ниже, но сейчас мы стоим перед необходимостью интерпретировать весь собранный материал и дать ответ на неизбежно возникающий вопрос о том, что же происходит с турками-месхетинцами в Краснодарском крае.

Имеет ли место только очевидная беспомощность миграционных служб и отсутствие сколько-нибудь осмысленной миграционной политики?

Либо мы можем и должны ставить вопрос о национальной направленности этой беспомощности и тем самым о ДИСКРИМИНАЦИИ турок-месхетинцев по признакам национальности?

Свобода от дискриминации является одним из фундаментальных прав человека и в этом качестве провозглашена во Всеобщей декларации прав человека (статьи 2 и 7) и закреплена в Международном пакте о гражданских и политических правах (статьи 2, 3, 24, 26) и нескольких специальных конвенциях.

К сожалению, ни в теории, ни в законодательстве, ни в правоприменительной практике проблема защиты от дискриминации в России не освоена. Статья 19 Конституции РФ содержит общую норму о запрете дискриминации, которая многообразно варьируется в отраслевом законодательстве, но это мало помогает при необходимости квалифицировать конкретные действия.

В российском праве отсутствует определение дискриминации, и мы вынуждены обращаться к действующим международно-правовым договорам, запрещающим дискриминацию, и применимым в соответствии со статьей 15 Конституции непосредственно.

Общее определение расовой дискриминации содержится в статье 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (вступила в силу 4 января 1969 г.), участником которой является Россия.

В соответствии с Конвенцией в качестве расовой дискриминации рассматривается «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной и культурной или любых других областях общественной жизни».

Итак, главный вопрос формулируется следующим образом: может ли политика краснодарских краевых властей по отношению к туркам-месхетинцам рассматриваться как дискриминация?

Международная практика исходит из широкого понимания и трактования прав человека, в том числе свободы от дискриминации. Нет никакой необходимости искать нормативные акты, прямо называющие ту или иную группу людей в качестве объекта специальных ограничений или преференций, основанных на национальном признаке. Такие законодательные акты явились бы уже откровенно расистскими, и их квалификация не представляет никакой проблемы. Дискриминация принадлежит к тем нарушениям прав человека, доказать которые весьма трудно в силу того, что она чаще осуществляется не в прямых, а в скрытых, косвенных формах.

Наличие дискриминации должно быть признано, если права лиц, принадлежащих к национальной группе, ущемляются фактически, если ограничена их возможность реально пользоваться гражданскими, политическими и иными правами на равных началах с другими. И это ущемление, по тексту Конвенции, может быть как целью, так и следствием проводимых различений. Конкретный механизм и способ действий, в общем-то, не имеют принципиального значения, если ведут к дискриминации. Мы, однако, остановимся на этом вопросе чуть подробнее, поскольку вся краснодарская ситуация имеет под собой некоторую ложноправовую основу, к которой апеллирует краевое руководство.

В частности, особого внимания заслуживает вопрос о гражданстве турок-месхетинцев, проживающих в Краснодарском крае.

Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации содержит специальную оговорку о ее неприменимости к различиям, которые государства-участники проводят или делают между гражданами и негражданами. «Многоэтажное» союзно-республиканское гражданство в бывшем СССР и система разрешительной регистрации по месту постоянного жительства (прописка) были чреваты возможными коллизиями, но ситуация с месхетинцами в целом представляется достаточно ясной и оговорка Конвенции в нашем случае не может приниматься во внимание. Постановления правительств СССР (№ 503) и РСФСР (№ 220) были направлены на оказание помощи в адаптации турок-месхетинцев в средней полосе России, и, тем самым, вопрос о приобретении ими российского гражданства решался автоматически. Вместе с тем, оба постановления не содержали обязательных предписаний о расселении месхетинцев только на территории этих областей РСФСР.

Соответственно, на момент вступления в силу Закона РФ «О гражданстве» большинство месхетинцев не имели иного места жительства, кроме как на территории РСФСР, и должны рассматриваться в качестве ее граждан.

Следует отметить, что фактическое признание их гражданами России уже произошло, поскольку к туркам-месхетинцам не предъявляют требований, аналогичных требованиям к иностранцам, и режим их пребывания на территории России совершенно иной.

Специфика «краснодарского варианта» состоит в том, что в качестве механизма проведения местной версии национальной политики применяется институт прописки — регистрации по месту жительства, осуществляемой в разрешительном порядке.

Право на свободу выбора места жительства не было закреплено ни в Конституции СССР 1977 г., ни в Конституции РСФСР 1978 г., хотя предусматривалось Международным пактом о гражданских и политических правах, участником которого являлся СССР. В добавление ко всему сказанному выше приведем формулировку этого права в ч.1 статьи 12 Пакта: «Каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства (выделено мной. — С.С.), принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства». Пакт не связывает это право с наличием гражданства; что же касается законности нахождения месхетинцев на территории России, то в силу наличия специальных правительственных решений это сомнению не подвергается, как бы ни трактовался вопрос об их гражданстве.

Вопрос о законности института прописки осенью 1990 г. стал предметом рассмотрения Комитетом конституционного надзора СССР. В заключении Комитета от 29 октября 1990 г. признавалось, что «регистрационная функция прописки не противоречит законам СССР и общепризнанным международным нормам, однако ее разрешительный порядок препятствует реализации гражданами основополагающих прав — на свободу передвижения, труд и образование». К сожалению, решение Комитета не изменило существовавшей практики.

В законодательстве России право на свободу передвижения и выбора места жительства впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. В 1992 г. текст Декларации вошел в Конституцию РСФСР в качестве ее Главы II, и тем самым право на свободу передвижения и выбора места жительства стало конституционным (статья 42 Конституции). Ограничение этого права допускалось только на основании закона. В то же время механизм реализации конституционной нормы не был установлен, по-прежнему применялись ограничивающие права граждан подзаконные акты и сохраняющаяся практика стала открыто антиконституционной.

Наконец, 25 июня 1993 года был принят Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», вступивший в законную силу 1 октября 1993 г. Закон заменил разрешительный порядок — уведомительным, исчерпывающим образом определил основания, по которым в регистрации может быть отказано, и перечень необходимых для регистрации документов. Тем самым вопрос о праве на свободу передвижения и выбор места жительства получил свое законодательное решение. Закон предусматривал также утверждение Правительством РФ правил регистрации и снятия с учета, но отсутствие таких правил (они были утверждены Правительством только 17 июля 1995 г.) не может рассматриваться как обстоятельство, приостанавливающее действие самого Закона. Соответственно, любые акты субъектов федерации, регулирующие вопросы прописки и регистрации, могут применяться в той мере, в какой они не противоречат Закону.

Норма о праве граждан на свободу передвижения и выбора места жительства вошла в новую Конституцию РФ (статья 27), принятую 12 декабря 1993 г., в формулировке, не требующей изменения Закона, и тем самым на высшем уровне законодательного регулирования вопрос об обеспечении этого права гражданам РФ и иным лицам, законно находящимся на ее территории, был решен.

Остановимся еще на одном ряде аргументов, которыми пытаются объяснить антиконституционные акты и действия, относящиеся к рассматриваемой проблеме.

Право на свободу передвижения и выбора места жительства, как и другие права, в соответствии с п.3 статьи 55 Конституции и международными договорами может быть ограничено в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Антимиграционные акты краевых властей мотивируются необходимостью защиты прав местного населения, сложностью криминогенной обстановки, перенаселенностью края и т.д. В принципе, этот ряд аргументов имеет право на существование и может играть роль в определении миграционной политики, но только в том случае, если вводимые ограничения действительно необходимы для достижения законных целей, пропорциональны и не ограничивают чьих-либо прав по национальному признаку, то есть не являются дискриминационными. Представленные в докладе материалы свидетельствуют, однако, что антимиграционная политика краевых властей не оправдывается ни перенаселенностью, ни повышенной криминогенностью переселенцев.

Национальная направленность «прописочной политики» краевых властей не признается в тексте самих нормативных актов, но может быть установлена на основании статистических данных и, кстати, не отрицается в устных заявлениях должностных лиц администрации.

Итак, для корректной постановки вопроса о дискриминации мы должны установить как минимум два факта: во-первых, проведение различий или ограничений, основанных на признаках национальной принадлежности, и, во-вторых, следующее из такого различения умаление использования или осуществления на равных началах основных прав и свобод.

1. Собранные миссией и приведенные в докладе материалы позволяют с уверенностью утверждать, что применяемые в Краснодарском крае правила прописки на практике приводят к тому, что ограничения в выборе места жительства в первую очередь распространяются на турок-месхетинцев. Об этом, в частности, свидетельствуют приведенные данные по Крымскому району края о соотношении числа лиц, обратившихся за пропиской, и лиц, получивших ее, принадлежащих к различным национальностям. В целом это соотношение примерно одинаково для азербайджанцев, армян, белорусов, греков, езидов, русских и представителей других национальностей. Пиковое выпадение из этого соотношения характерно только для турок-месхетинцев: из 8458 обратившихся получили прописку только 9 человек.

Национальную направленность «прописочной политики» подтверждают также данные по Абинскому району.

Таким образом, сам факт выделения группы по национальному признаку — турок-месхетинцев — можно считать установленным. Никакая иная интерпретация приводимых статистических данных не может быть признана удовлетворительной.

2. Отсутствие прописки прямо влечет серьезные ограничения практически всех основных прав.

Составители доклада приводят конкретные данные и показания, свидетельствующие об ограничении права собственности (оформление и, соответственно, распоряжение и пользование недвижимостью, автотранспортом и др.), трудовых, политических и иных прав для лиц, не получивших прописки. Налицо воспрепятствование осуществлению основных прав на равных началах с другими, не мотивируемое никакими соображениями, кроме отсутствия прописки.

В связи с этим принципиально важно Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г., установившее, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или реализации прав и свобод.

Само по себе ограничение прав лиц, не имеющих прописки, не несет какой-то специфически национальной окраски, но в контексте краснодарской ситуации это ограничение приобретает ясную национальную направленность.

Тем самым, налицо оба компонента, позволяющие утверждать наличие дискриминации турок-месхетинцев по национальному признаку, имеющей целью затруднить социальную адаптацию турок-месхетинцев и «выдавить» их из края.

Эта дискриминация носит не только бытовой характер, но является осознанной политикой краевых властей и проявляется в действиях должностных лиц местных органов власти.

Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации предусматривает, что государства-участники должны предпринять целую систему мер во исполнение своих обязательств по борьбе с дискриминацией. Такая система мер включает в себя принятие соответствующего законодательства, пресечение и изменение дискриминационной практики как на общегосударственном, так и на местном уровне, установление эффективных мер ответственности за подстрекательство к дискриминации и т.д.

В значительной степени неблагополучное положение обусловлено отсутствием в РФ специального антидискриминационного законодательства, существующего в большинстве демократических стран. Заключительный доклад проекта Совета Европы по межобщинным отношениям исходит из того, что такое законодательство должно касаться, как минимум, следующих проблем:

1) слова, действия, публикации, содержащие подстрекательство к расовой ненависти, насилию или дискриминации;

2) дискриминационное поведение (акты или упущения) со стороны государственных служащих при исполнении обязанностей;

3) дискриминация, осуществляемая частными лицами или учреждениями в следующих областях: жилье и трудоустройство, образование и профессиональная подготовка, предоставление благ и услуг.

Очевидно наличие серьезных пробелов в законодательстве РФ.

К сожалению, в настоящее время в Российской Федерации отсутствуют эффективные механизмы защиты от дискриминации и наказания за акты дискриминации. В частности, в Краснодарском крае не только не пресекается деятельность некоторой части казачьих обществ, носящая агрессивно-шовинистический характер, но региональные власти фактически потворствуют их деятельности и занимают сходные позиции.

Статья 74 Уголовного кодекса РФ предусматривает уголовную ответственность за разжигание национальной, расовой вражды и розни, но данная норма практически не применяется. В соответствии с диспозицией ст.74, состав преступления предполагает наличие прямого умысла, доказать который в большинстве случаев крайне трудно. Соответственно, в 1993 г. по ст.74 УК РФ был осужден 1 человек, в 1994 — ни одного.

В силу всего вышесказанного есть основания утверждать, что Российская Федерация не выполняет в полной мере своих обязательств по Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.

С более широких позиций «краснодарский опыт» высвечивает еще одну серьезную правовую и политическую проблему, без решения которой продвижение России к правовому государству невозможно. Специфика федеративной организации России ставит вопрос о правах человека с точки зрения участия в их регулировании и защите субъектов федерации. Политика краснодарских властей в отношении проживающих в крае турок-месхетинцев и краевые нормативные акты, оформляющие такую политику, может быть, в наиболее яркой форме отражают одну из ключевых для России проблем в области прав человека — права человека в федеративном государстве, каковым является РФ.

Ясно обнаруживается тенденция к отступлению от конституционного и, тем самым, — общегосударственного уровня гарантий прав человека в законодательстве и практике многих субъектов федерации.

Такая тенденция характерна, повторим, не только для Краснодарского края, но для многих областей и краев РФ и не только в связи с вынужденной миграцией. «Краснодарский опыт» в отношении турок-месхетинцев в этом смысле примечателен именно своей завершенностью и откровенностью, но никак не уникальностью. Аналогичные решения и нормативные акты, затрудняющие социальную адаптацию беженцев и вынужденных переселенцев, приняты во многих областях России, как, например, в Москве и Московской области, в Ростовской области, Ставропольском крае и др.

Частично эти явления могут быть объяснены хроническим запаздыванием федеральных властей в решении неотложных проблем, отсутствием сколько-нибудь внятной миграционной политики и т.д., но только частично.

Эту тенденцию снижения общегосударственного стандарта прав человека в субъектах федерации мы без труда обнаруживаем не только в области миграционной политики, но и во многих иных сферах.

Юридическая оценка этой проблемы включает два аспекта:

— в контексте национального права (1),

— в контексте международных обязательств государства и международно-правовой ответственности (2).

1. Речь идет о конституционном распределении компетенции между федерацией и субъектами федерации в области прав человека.

Статья 71 п."в" Конституции к ведению Российской Федерации относит «регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защиту прав национальных меньшинств», а п."о" той же статьи — также законодательство по важнейшим отраслям права.

Статья 72 п."б" относит к совместному ведению «защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств».

Очевидно, что нормативные акты, принятые в Краснодарском крае и многих других регионах, ни в коей мере не являются актами, обеспечивающими защиту прав человека, но именно осуществляют их регулирование, причем снижающее общегосударственный уровень гарантий. Вторжение в компетенцию федерации очевидно.

2. Аспект международно-правовой.

Вводимые законодательством субъектов федерации ограничения прав граждан очень часто не соответствуют международным стандартам. Не соответствуют в том числе обязательствам по договорам, участником которых является Россия.

Подчеркнем — речь идет об обязательствах России, а не субъектов РФ.

Статья 2 Международного пакта о гражданских и политических правах возлагает на участвующее в Пакте государство обязательство обеспечить признаваемые Пактом права всем лицам, «находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией». Юрисдикцию России в отношении всей ее территории никто пока под сомнение не ставит.

Второй момент этой же проблемы. Международно-правовой правосубъектностью в полном объеме обладает только Российская Федерация, но никак не ее субъекты. Понятно, что и ответственность по принятым обязательствам также лежит на субъекте международно-правовых отношений. За положение с соблюдением прав и основных свобод человека в России ответственность несут в первую очередь федеральные власти.

Вероятно, это и должно определять позицию федеральных властей в тех случаях, когда возникают ситуации, подобные краснодарской. Это относится прежде всего к Президенту, выступающему — по Конституции — гарантом прав и свобод человека в РФ.