Промежуточная Резолюция ResDH(2006)1,

касающаяся нарушений принципа правовой определенности надзорным производством в гражданском процессе в Российской Федерации — общие меры и неразрешенные вопросы

Решения Европейского Суда по делам Рябых (24 июля 2003 г.) и Волкова (5 апреля 2005 г.)

(Принята Комитетом министров 8 февраля 2006 г. на 955-м заседании заместителей Министров)

Комитет министров, в соответствии с положениями ст. 46 § 2 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — «Конвенция);

Ссылаясь на решения Европейского Суда по правам человека от 24 июля 2003 г. по делу Рябых (жалоба № 52854/99) и от 5 апреля 2005 г. по делу Волковой (жалоба № 48758/99), касающиеся отмены Президиумами двух областных судов судебных решений в пользу заявительниц по надзорным протестам, поданным Председателями указанных судов на основании ст. ст. 319 и 320 действовавшего в то время Гражданско-процессуального кодекса;

Напоминая, что в своих решениях от 24 июля 2003 г. и от 5 апреля 2005 г. Суд единогласно признал нарушение ст. 6 § 1 Конвенции, состоявшее в том, что использование надзорного производства в отношении вступивших в силу и юридически обязательных судебных решений нарушило принцип правовой определенности и, соответственно, право заявительниц на доступ к суду;

Напоминая об обязательствах каждого государства по ст. 46 § 1 Конвенции исполнять решения Суда, включая применение общих мер для предотвращения новых нарушений Конвенции, аналогичных тем, которые уже установлены Судом;

Подчеркивая необходимость быстро принять такие меры в делах, подобных данным, поскольку в них выявлена структурная проблема, которая может послужить источником многочисленных сходных нарушений Конвенции;

Ссылаясь на Правила применения ст. 46 § 2 Конвенции, утвержденные Комитетом министров;

Предложив Российской Федерации представить информацию об уже принятых или принимающихся вследствие настоящих решений мерах;

Информация, представленная властями Российской Федерации:

Изучив информацию, представленную властями Российской Федерации, касающуюся мер, принятых для предотвращения новых подобных нарушений; эта информация приложена к настоящей резолюции;

Оценка Комитета Министров:

Приветствуя реформу надзорного производства, введенную новым Гражданско-процессуальным кодексом, вступившим в силу 1 февраля 2003 г.;

Отмечая с удовлетворением, в частности, что некоторые проблемы, лежащие в основе нарушений, постановленных в настоящих делах, были разрешены, среди прочего, посредством:

— наделения правом возбуждать надзорное производство только сторонам в деле и лицам, чьи интересы были затронуты оспариваемым решением (п. 1 ст. 376);

— ограничения срока на подачу заявления о пересмотре судебного решения в порядке надзора до одного года (п. 2 ст. 376);

Принимая, однако, во внимание, что остаются сомнения о том, предотвращает ли ныне действующее надзорное производство новые нарушения требования правовой определенности, предусмотренный Конвенцией;

Подчеркивая в этой связи, что, несмотря на вышеуказанные позитивные изменения, существующая процедура все еще допускает возможность нарушения правомерного доверия сторон по отношению к окончательным и обязательным судебным решениям и что последующая неопределенность может продолжаться неопределенный период после подачи заявления о возбуждении надзорного производства;

Отмечая с определенным пониманием, что российские власти и значительная часть российского правового сообщества считают в настоящее время необходимым сохранить эту процедуру постольку, поскольку она представляется единственным реально доступным инструментом для исправления многочисленных судебных ошибок и недостатков в судебных решениях, вынесенных на местном и региональном уровнях;

Выражая, однако, особую озабоченность тем фактом, что на региональном уровне очень часто один и тот же суд действует последовательно как кассационная и надзорная инстанция в одном и том же деле, и подчеркивая, что суду должна быть предоставлена возможность исправить все недостатки решений нижестоящих судов в одной процедуре так, чтобы последующее обращение к надзорному производству стало бы действительно исключительным, если вообще необходимым;

Подчеркивая, что обязательное и подлежащее исполнению судебное решение может быть изменено только в исключительных обстоятельствах, в то время как в соответствии с действующим надзорным производством такое решение может быть отменено из-за любого материального или процессуального нарушения;

Подчеркивая, что в эффективной судебной системе ошибки и недостатки в судебных решениях должны быть исправлены в первую очередь через обыкновенное апелляционное и (или) кассационное производство, прежде чем судебное решение вступит в силу и станет исполнимым, чтобы избежать последующего риска нарушения права сторон полагаться на обязательные судебные решения;

Принимая, следовательно, во внимание, что ограничение пересмотра в порядке надзора обязательных и подлежащих исполнению судебных решений исключительными обстоятельствами должно происходить вместе с усовершенствованием судебной системы и качества правосудия, так чтобы ограничить необходимость исправления судебных ошибок, осуществляемого в настоящее время в надзорном производстве;

Приветствуя растущее понимание этих двух аспектов проблемы в российских правовых кругах и отмечая с интересом продолжающийся в Российской Федерации анализ дальнейших судебных реформ, включая надзорное производство, который может осуществляться в сотрудничестве с соответствующими органами Совета Европы,

ПРИЗЫВАЕТ российские власти предоставить приоритет реформе гражданского судопроизводства с тем, чтобы обеспечить полное соблюдение принципа правовой определенности, предусмотренного Конвенцией, как она истолкована в решениях Суда;

ПОБУЖДАЕТ власти действовать таким образом, чтобы эта реформа позволила исправлять судебные ошибки посредством обыкновенного апелляционного и (или) кассационного производства, прежде чем решения станут окончательными, и предоставить соответствующим судам достаточные средства и полномочия для осуществления их обязанностей;

ПОБУЖДАЕТ власти до принятия этой всеобъемлющей реформы рассмотреть принятие временных мер, ограничивающих насколько это возможно риск новых подобных нарушений Конвенции, и, в частности:

— продолжить последовательное ограничение надзорного производства, в частности, через ужесточение сроков подачи надзорных жалоб и допустимых оснований для этой процедуры, чтобы они охватывали только наиболее серьезные нарушения закона;

— обеспечить, чтобы в надзорном производстве соблюдались требования справедливого судопроизводства, в частности принципы состязательности, равенства сторон и т.п.;

— упростить действующее надзорное производство, чтобы оно стало более скорым;

— ограничить, насколько это возможно, число последовательных надзорных жалоб, которые могут быть поданы в одном деле;

— препятствовать злоупотреблению надзорными жалобами и их подаче по несерьезным поводам, что равнозначно скрытой апелляции, мотивированной несогласием с оценкой, данной нижестоящими судами в пределах их компетенции и в соответствии с законом;

— принять меры, побуждающие стороны к адекватному использованию, насколько то возможно, ныне доступного кассационного обжалования, чтобы обеспечить исправление судебных ошибок, прежде чем решение станет обязательным и подлежащим исполнению;

ПРЕДЛАГАЕТ компетентным российским властям:

— обеспечить широкое распространение настоящей Промежуточной Резолюции в российском правительстве, парламенте и судебных органах;

— представить, в течение года, план действий по принятию и применению мер общего характера, требуемых для предотвращения новых нарушений требования правовой определенности;

РЕШАЕТ возобновить рассмотрение данного вопроса в контексте соответствующих решений Суда в течение первых шести месяцев 2007 г.

Приложение к Резолюции ResDH(2006)1

Информация, представленная Правительством Российской Федерации во время рассмотрения дела Рябых Комитетом министров

Уже принятые меры

Правительство было в полной мере осведомлено о структурных проблемах, выявленных решением по делу Рябых с тех пор, как аналогичные жалобы были коммуницированы Судом российским властям. Поэтому надзорное производство было радикально изменено новым Гражданско-процессуальным кодексом, принятым 14 ноября 2002 г., за шесть месяцев до решения по делу Рябых.

Новый Кодекс (который вступил в силу 1 февраля 2003 г.) привнес два основных изменения:

— круг лиц, управомоченных на подачу надзорных жалоб, был ограничен сторонами по делу и лицами, чьи правовые интересы затронуты оспариваемым решением (п. 1 ст. 376);

— срок для подачи надзорных жалоб был ограничен одним годом (п. 2 ст. 376);

Более того, власти обеспечили публикацию решения по делу Рябых (в переводе на русский язык) в «Журнале российского права» (№ 5(89), 2004), который регулярно рассылается по российским судам и другим соответствующим органам. Решение также было опубликовано в ряде российских правовых журналах и базах данных в Интернете и поэтому легко доступно властям и общественности.

Российский Конституционный Суд принял решение по делу Рябых во внимание в своем решении, критикующем неравенство сторон в надзорном производстве по Кодексу об административных правонарушениях постольку, поскольку надзорное представление прокурора не было передано другой стороне для комментариев (определение от 12.04.2004 г., № 113-О, §§ 3.3–3.4). Хотя это определение не касается гражданского процесса, который был предметом спора в деле Рябых, оно подтверждает продолжающуюся решимость Конституционного Суда предотвращать новые аналогичные нарушения Конвенции в других сферах.

Другие предполагаемые реформы

Российские власти полагают, что новый Кодекс делает надзорное производство более соответствующим требованию Конвенции о правовой определенности. Они, однако, признают, что Кодекс, возможно, не решил все проблемы и что все еще остаются сомнения о том, достаточны ли принятые меры для предотвращения новых аналогичных нарушений этого требования. Российские власти, таким образом, серьезно изучили предложение Комитета о продолжении реформ надзорного производства и приступили к анализу последующих реформ, которые могут потребоваться.

В контексте этого анализа Совет Европы и российские власти совместно организовали 21–22 февраля 2005 г. в Страсбурге семинар на высшем уровне с участием представителей российских высших судов, исполнительной власти, прокуратуры и адвокатуры. Семинар сделал возможным уникальный и конструктивный обмен мнениями между основными представителями российского правового сообщества и Советом Европы и оценку существующей практики применения надзорного производства в уголовном, гражданском и арбитражном процессе в свете требований Конвенции. Был признан достигнутый на данный момент в реформе надзорного производства прогресс, и были определены оставшиеся неразрешенными вопросы, особенно в сфере гражданского процесса. Заключения семинара вместе с другими избранными материалами опубликованы на сайте опубликованы на Интернет-сайте Комитета министров (CM/Inf/DH(2005)20).

Российские власти подчеркивают, что успех реформ надзорного производства в гражданских делах обусловлен параллельными мерами по улучшению качества судебных решений, принимаемых судами первой и второй инстанций. Они согласны, что в эффективной судебной системе ошибки и недостатки должны быть в первую очередь рассмотрены в обыкновенном апелляционном и (или) кассационном производстве, прежде чем решение станет обязательным и подлежащим исполнению. Поэтому одной из основных целей реформы будет предоставление судам достаточных полномочий и средств для лучшего исполнения своих обязанностей, так чтобы ограничить необходимость исправления судебных ошибок через надзорное производство после того, как решение становится обязательным и подлежащим исполнению.

Подготовка плана действий

Российские власти обязуются информировать Комитет министров о результатах продолжающегося анализа и представить, в течение одного года, план действий по дальнейшим реформам надзорного производства в Российской Федерации с тем, чтобы оно полностью удовлетворяло требованиям Конвенции и решениям Суда.