Лев Левинсон
28 июня принят
во втором, 8 июля в третьем чтениях Федеральный закон (проект N 217354-4) «Об
информации, информационных технологиях и о защите информации», внесенный
Правительством РФ. Подписан Президентом РФ 27 июля
2006 года (N 149-ФЗ).
Законом создается новая версия информационного законодательства, в частности, путем признания утратившими силу федеральных законов «Об информации, информатизации и защите информации» и «Об участии в международном информационном обмене».
В сравнении с ними новый закон в целом умаляет свободу каждого распространять и получать информацию, а значит, противоречит части 2 статьи 55 Конституции, запрещающей издание таких законов. Вводимые ограничения не являются необходимыми в демократическом обществе и, следовательно, избыточны.
Особо проблемными представляются новации, касающиеся распространения информации.
Следуя излюбленному принципу «прозрачности», применяемому не к государственной деятельности, а к частным делам (как это уже было предпринято применительно к общественным объединениям законом от 10 января 2006 года N 18-ФЗ), новый закон устанавливает правило прозрачности источника любой информации: «Информация, распространяемая без использования средств массовой информации, должна включать в себя достоверные сведения о ее обладателе или об ином лице, распространяющем информацию, в форме и в объеме, которые достаточны для идентификации такого лица» (статья 10).
Иными словами, с любой как публикуемой, так и иным образом распространяемой информации должен быть сдернут покров анонимности и приватности.
Всепроникающее государство желает знать источники информации, контролировать ее ручейки и потоки. Именно это запрещено статьей 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, утверждающей право каждого «распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей». Быть или не быть явным должно оставаться исключительным усмотрением человека. Государство не вправе сдергивать занавески в его комнате.
Это затрагивает не только право на литературные и газетные псевдонимы, равно как на рассылку «писем счастья». Самым ощутимым образом это бьет по свободе обмена информацией в сети, где люди скрываются под «никами», препятствующими идентификации сообщающихся. Мало кто пишет на форумах и в блогах под собственным именем. Передавая информацию о неких фактах и мнениях, не все и не всегда ссылаются на источники. Это создает неудобства для государственного наблюдения.
Недопустимыми становятся и уличные пропагандистские материалы – призывы выйти на митинг, политические прокламации. По сути, на них распространяется основное ограничение предвыборной агитации – запрет анонимности.
Право на конфиденциальность сохраняется только за СМИ. Но, помимо газет и телевидения, есть еще книги, кино и многое другое, на что не распространяются гарантии статьи 41 Закона РФ «О средствах массовой информации». Книги и фильмы бывают не только художественные, но и документальные. Насчет последних пределы раскрытия источников информации определять будет теперь не автор, а государство – законом. Все источники должны быть ему известны. Никаких персонажей в масках, кроме ОМОНа.
Применяемое во многих случаях правило оставления анонимных обращений без рассмотрения заменяется признанием их незаконными. Но, даже обращаясь во власть, человек вправе не оставлять следов. Тем более, обмениваясь информацией вне какой-либо связи с государством – помимо него, поверх него.
В той же
статье 10 определяется, что «в Российской Федерации распространение информации
осуществляется свободно при соблюдении требований, установленных
законодательством Российской Федерации». Не федеральными законами –
законодательством. В силу сложившегося понимания законодательства как
объемлющего все нормативные правовые акты, снимаются препятствия для появления
разнообразных «требований», издаваемых Президентом, Правительством,
ведомствами.
Также законом «запрещается распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды». Однако Конституция в статье 29 запрещает не распространение информации, а саму пропаганду или агитацию такого рода. Различие немаловажно: информация не может быть «направленной на». Пропаганда манипулирует информацией, а не информация содержит в себе пропаганду. Сама информация нейтральна. Однако законодатель ориентирует правоприменителя считывать в информации недопустимые «направленности».
Между тем, информация и пропаганда были совсем иначе соотнесены Европейским судом по правам человека в деле «Йерсилд против Дании» (судебное решение от 23 сентября 1994 года). Суть дела в том, что заявитель был осужден национальным судом за телесюжет, включавший оскорбительные и пренебрежительные высказывания молодых расистов в адрес эмигрантов и иных этнических групп. Признав нарушение статьи 10 Конвенции в отношении журналиста, Европейский суд указал, что «репортажи, строящиеся на интервью, отредактированных или не редактированных, представляют собой одно из важнейших средств, при помощи которых пресса может играть свою исключительно важную роль «сторожевого пса общественности». Наказание журналистов за содействие в распространении заявлений, сделанных другим лицом по ходу интервью, могло бы серьезно помешать прессе вносить свой вклад в обсуждение проблем, представляющих общественный интерес».
Законом определено, что «предоставление информации осуществляется в порядке, который устанавливается соглашением лиц, участвующих в обмене информацией». Эта норма не только не реалистична, но и чревата ограничением свобод. С одной стороны, обрушивающийся на каждого поток информации, не предусмотренной никаким соглашением (уличная реклама, звуковые сообщения на транспорте и т.п.), таким путем вряд ли удастся остановить. С другой стороны, данным законоположением ставится вне закона так называемое «навязчивое предложение», в том числе религиозного содержания. На «информационные приставания» Свидетелей Иеговы или «мунитов» каждое частное лицо вправе реагировать как угодно (лучше всего – терпимостью), но они не должны оказываться вне закона, дабы не ограничивать вероисповедную свободу.
Не лучше
обстоит дело в новом законе и с получением информации.
Исключено концептуальное положение закона 1995 года «Об информации, информатизации и защите информации» о том, что «доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни». Предпринятое сокращение свидетельствует о вымывании из законодательства крупиц гражданственности, изменении кода российских законов, теряющих конституционную полноту.
Не включено в новый закон и правило
равного доступа граждан, органов государственной власти, органов МСУ,
организаций и общественных объединений к государственным информационным
ресурсам, служившее одним из стимулов открытости власти.
Изменена общая норма закона 1995 года, согласно которой пользователи не обязаны обосновывать перед владельцами информационных ресурсов необходимость получения запрашиваемой информации. Предусматривается, что обоснованию не подлежит лишь необходимость получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Следовательно, запрос в государственном либо ином органе информации, касающейся самого заявителя, равно как и другой общественно важной информации, отныне должен быть обоснован.
Поскольку в
статье 8 закона гарантирован доступ к информации только граждан (физических
лиц) и организаций (юридических лиц), остается не учтенным право на поиск и получение
информации общественными объединениями, не имеющими юридического лица. В законе
1995 года в данном случае указывалось как на организации, так и на все общественные объединения (статья 12).
Сокращен перечень видов
информации, доступ к которой не может быть ограничен, что видно из следующей
таблицы.
|
N п/п |
Запрещено относить к информации с
ограниченным доступом (в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ «Об информации,
информатизации и защите информации», утратил силу) |
Не может быть ограничен доступ (в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 27
июля 2006 года N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите
информации») |
|
|
1 |
законодательные и другие
нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной
власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных
объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их
реализации |
к нормативным правовым актам, затрагивающим права,
свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое
положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного
самоуправления |
запрет ограничения доступа к информации
переформулирован, но не подвергся принципиальному изменению |
|
2 |
документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом |
к информации о состоянии окружающей среды |
объем общественно значимой информации, доступ к
которой не может быть ограничен, существенно сокращен |
|
3 |
документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; |
к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну) |
объем общественно значимой информации, доступ к
которой не может быть ограничен, существенно сокращен (в частности,
лишена общедоступного статуса информация о государственном имуществе, о земельных
и других природных, в том числе энергетических ресурсах) |
|
4 |
документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан |
информации, накапливаемой в открытых фондах
библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных
и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения
граждан (физических лиц) и организаций такой информацией |
к общедоступной дополнительно отнесена информация,
накапливаемая в открытых фондах музеев; однако в части разнообразной
информации, представляющей общественный интерес или
необходимой для реализации прав, свобод и обязанностей граждан, право на информацию значительно ограничено
|
|
5 |
|
иной информации, недопустимость ограничения
доступа к которой установлена федеральными законами |
отсылочная норма, не влияющая на объем права на доступ к информации |
С признанием утратившим силу Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене» отменено и его положение, согласно которому не мог быть ограничен вывоз из Российской Федерации «документов, содержащих информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан иностранных государств» (статья 9).
Очевидно, что за исключением из общедоступного списка информации, необходимой для обеспечения безопасности граждан и населения в целом, стоят, как принято теперь, антитеррористические мотивы. Но, засекречивая борьбу с терроризмом (не только в части формальной государственной тайны, но и в целом, по основанию отнесения большинства сведений к служебной тайне), закон вступает в противоречие с Конституцией, исходя из которой интересы государственной безопасности должны быть вторичны в сравнении с правами, свободами и безопасностью человека.
Имеется возражение и в части новаций, посвященных защите информации.
Согласно статье 9, «информация, составляющая профессиональную тайну, может быть предоставлена третьим лицам в соответствии с федеральными законами и (или) по решению суда». Из этого следует, что суд вправе принять решение о разглашении, например, врачебной, адвокатской тайны или тайны исповеди не только на основании закона, но и по неким дополнительным, внезаконным соображениям, только потому, что он - суд. Но суд должен быть подчинен закону. Хотя решение суда имеет силу закона, оно, по континентальному праву, должно приниматься только на основании закона. Профессиональная тайна, как обеспечивающая, в основном, неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, должна охраняться более надежно, чем государственная.
Из новелл, улучшающих правовое регулирование (каковых в законе немного), помимо чисто технологических моментов и осовременивания текста с учета новых информационных реалий, обращает на себя внимание положение статьи 15, согласно которому «регулирование использования информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, осуществляется в Российской Федерации с учетом общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в этой области». Хотя «учет практики» означает, что международные регуляционные обычаи признаются настоящим законом только как рекомендательные.