Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 48 (специальный)
17 января 2003 года
Чужим - ни равноправия, ни гражданства
О несоответствии некоторых норм закона "О правовом положении иностранных граждан в РФ" Конституции РФ и международным договорам Российской Федерации
Ольга Осипова
Статья 62, ч.3 Конституции РФ устанавливает, что "иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором". Иными словами, Конституция предусматривает для этих лиц т.н. национальный режим.
Статья 4 Закона "О правовом положении иностранных граждан в РФ" воспроизводит
эту конституционную норму, но с существенной оговоркой: слова "или международным
договором" из ее формулы исключены. И это вопреки ст.15 Конституции, согласно
которой общепризнанные нормы международного права и международные договоры
РФ не только являются составной частью ее правовой системы, но и имеют приоритет
над внутренним законодательством, и если международным договором установлены
иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного
договора.
Такая "вольность" в обращении с собственной Конституцией и международными
обязательствами Российской Федерации привела к тому, что Закон содержит ряд
норм, имеющих откровенно дискриминационный характер.
Так, ч.2 ст.11 Закона устанавливает, что "временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ."
Достаточно сопоставить эту норму со ст. 27, ч.1 Конституции РФ ("Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства"), чтобы убедиться в ее неконституционности.
Одновременно указанная статья Закона противоречит международным договорам РФ, а именно:
- Статье 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., которая гласит: "Каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства… Упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами."
- Статье 2 Протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод, гарантирующей каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, право на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах этой территории.
Другая дискриминационная норма содержится в статье 31 Закона, устанавливающей
последствия несоблюдения иностранным гражданином срока пребывания или проживания
в РФ. В соответствии с п. 3 этой статьи, иностранный гражданин, не исполнивший
обязанность, предусмотренную пунктом 1 или 2 настоящей статьи (т.е. не покинувший
территорию РФ добровольно в случае, если срок его временного проживания или
временного пребывания был сокращен, либо разрешение на временное проживание
или вид на жительство были аннулированы), подлежит депортации.
В соответствии с пунктом 9 этой статьи иностранные граждане, подлежащие депортации,
по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних
дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом
субъекта РФ, до исполнения решения о депортации. Предельный срок такого содержания
в законе не определен и, следовательно, он может затянуться на долгие месяцы
(что и происходит на практике).
Аналогичную санкцию - административное выдворение за пределы РФ содержат статьи 18.4, ч.2; 18.8; 18.10, ч.2; 18.11 КоАП РФ. Одновременно в статье 32.10 ч.5 КоАП РФ, определяющей порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, указывается, что, до административного выдворения за пределы РФ, иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда могут содержаться в специальных помещениях, предусмотренных ст.27.6 настоящего Кодекса. Но и в КоАП срок содержания не установлен.
Такое положение явно противоречит статье 22 Конституции РФ, которая признает за каждым право на свободу и личную неприкосновенность. По смыслу этой статьи в сочетании с другими положениями главы 2 "Права и свободы человека и гражданина" это право является личным неотчуждаемым правом каждого человека, независимо от принадлежности к российскому гражданству, а следовательно, должно гарантироваться иностранным гражданам наравне с гражданами РФ.
Противоречит оно и ст.9 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая устанавливает, что "каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность, и никто не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей".
Конституционный Суд РФ уже рассматривал вопрос о конституционности задержания на неопределенный срок иностранных граждан в подобной ситуации применительно к ст. 31 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" (постановление от 17.02.98 № 6-П в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура) и со всей определенностью указал:
"...положение Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" о задержании на срок, необходимый для выдворения, не должно рассматриваться как основание для задержания лица на неопределенный срок даже тогда, когда решение вопроса о выдворении лица без гражданства может затянуться в силу того, что ни одно государство не соглашается принять выдворяемое лицо. В противном случае задержание как необходимая мера по обеспечению выполнения решения о выдворении превращалось бы в самостоятельный вид наказания, не предусмотренный законодательством РФ и противоречащий … нормам Конституции РФ".
Кстати сказать, в п. 2 резолютивной части этого постановления указано, что "Федеральному Собранию надлежит урегулировать порядок задержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих выдворению из пределов РФ и уклоняющихся от выезда, в соответствии с Конституцией РФ с учетом настоящего Постановления". Однако, как видим, законодатель при принятии нового Закона пренебрег указанием Конституционного Суда, что является еще одним свидетельством его подлинного отношения к собственной Конституции и конституционным институтам.
Помимо явных, таких как вышеизложенные, несоответствий Конституции международным договорам РФ в Законе присутствуют несоответствия, имеющие латентную, скрытую форму. Так, ни в одной из его норм не говорится о возможности иностранного гражданина обжаловать в судебном порядке отказы или иные действия компетентных органов. Теоретически на иностранного гражданина, как и на граждан РФ, распространяется действие ст.46 Конституции о судебной защите прав и свобод, но ни сроки, ни порядок обжалования, ни его правовые последствия (например, приостанавливает ли обжалование принятое решение), т.е. та "конкретика", тот механизм, посредством которого может быть реализовано право на судебную защиту и в отсутствие которого право остается неэффективным, - в Законе отсутствуют.
Другое латентное несоответствие относится к депортации. В Законе в отступление от общепризнанных норм международного права не определены условия и критерии, при которых депортация не допускается (угроза смерти, бесчеловечного обращения и т.п.). Не предусмотрено в нем и специальных положений, регулирующих условия депортации иностранных граждан, имеющих супругов и детей - граждан РФ, (которые, естественно, депортации не подлежат).
В соответствии со ст. 23, ч.1 Конституции РФ, каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, а ст. 38 Конституции устанавливает, что семья находится под защитой государства и что забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей. Целый ряд положений Семейного Кодекса РФ закрепляет право ребенка жить и воспитываться в семье (ст.54), его право на общение с родителями (ст.55) и устанавливает равные права и обязанности родителей по воспитанию детей (ст.ст.61, 63). Из этих конституционных и законодательных норм с неизбежностью следует вывод, что депортация иностранных граждан, имеющих семьи и тем более детей, остающихся на территории РФ, противоречит цели и смыслу указанных конституционных норм и допустима лишь в крайних случаях.
Принцип единства семьи и недопустимости вмешательства государства в осуществление права на личную и семейную жизнь установлен также международно-правовыми документами, ратифицированными РФ, в том числе статьями 17 и 23 (1) Международного Пакта о гражданских и политических правах; статьей 10 (1) Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах; статьей 8 Европейской Конвенции "О защите прав человека и основных свобод".
Так, ст. 8 Европейской Конвенции предусматривает:
"Каждый человек имеет право на уважение его личной и семейной жизни, неприкосновенности его жилища и тайны корреспонденции. Не допускается вмешательство со стороны государственных органов в осуществление этого права, за исключением вмешательства, предусмотренного законом и необходимого в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц".
Под этим углом зрения депортация представляет собой серьезное вмешательство государственных органов в осуществление гражданами права на уважение их семейной жизни. Поэтому принятие решения о депортации допустимо лишь в том случае, если оно направлено на достижение одной из правомерных целей, указанных в данной статье Конвенции и при этом является необходимым в условиях демократического общества. Как показывает практика Европейского суда по правам человека, при рассмотрении дел, связанных с депортацией, Суд неукоснительно придерживается этого принципа.
В статьях 9, 10, 16, 18, 27 Конвенции ООН "О правах ребенка", также ратифицированной РФ, запрещается разлучение ребенка с родителями вопреки их желанию, за исключением случаев, когда это необходимо в интересах ребенка. В статье 16 Конвенции установлено, что ни один ребенок не может быть объектом произвольного или незаконного вмешательства в осуществление его права на семейную жизнь. Ребенок имеет право на защиту закона от такого вмешательства или посягательства. Безусловно, что депортация иностранных граждан с их семьями является произвольным вмешательством и в осуществление права ребенка на семейную жизнь.
Перечисленные выше и некоторые не названные здесь несоответствия положений Закона правовой системе Российской Федерации можно было бы отнести на счет низкого правового уровня авторов Закона и депутатского корпуса в целом. Однако и в Думе, и в Администрации Президента РФ существуют государственно-правовые управления, прямая профессиональная обязанность которых - следить за тем, чтобы такие несоответствия не допускались, и за тем, чтобы неукоснительно соблюдалась ст. 55 Конституции, запрещающая издавать в Российской Федерации законы, отменяющие или умаляющие права человека. Как могло случиться, что первое из них выпустило из стен парламента закон, положения которого противоречат Конституции, а второе не предупредило Президента об этом перед подписанием такого закона?