Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 60 (специальный)
15 июля 2003 года
Тема выпуска
Законопроектный портфель в сфере этнических отношений
Проект, первоначально называвшийся "О внесении изменений и дополнений в статьи 1, 3, 5, 6, 7 и 20 Федерального закона "О национально-культурной автономии" был внесен Правительством РФ и принят в первом чтении 27 июня 2001 года.
Текст изменений разрабатывался в упраздненном впоследствии Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политике. Министру Александру Блохину, ныне работающему послом в Беларуси, требовалось тогда представить хотя бы формальные подтверждения жизнедеятельности возглавляемого им ведомства. В результате, пристраиваясь к генеральной линии всеобщей вертикализации, Блохин провел через Правительство и - как первоочередной - через Думу в первом чтении проект, направленный, по сути, на огосударствление национально-культурных автономий (НКА) и ограничение их саморегулирования.
По первоначальной, от 17 июня 1996 года, и по сей день действующей редакции этого Федерального закона, национально-культурные автономии вправе свободно самоорганизовываться, объединяя, в зависимости от волеизъявления учредителей, людей, относящих себя к одной этнической общности, в одной или нескольких НКА. Проект, разработанный Миннацем, ограничивал это право, не допуская существования более одной федеральной НКА каждой этнической общности и более одной - в каждом субъекте Федерации. Для признания НКА федеральной и, соответственно, ее регистрации в Минюсте, требовалось объединение в одну структуру не менее чем трех четвертей региональных автономий соответствующей этнической направленности.
Укрупненные НКА мыслились, по-видимому, некими полуофициальными подразделениями Миннаца. В этих целях проектом вводились нормы, обязывающие региональные НКА автоматически принимать в себя все местные автономии данной этнической общности, а федеральную НКА - так же автоматически включать в себя все региональные организации. Устанавливалось даже, что "отказ в приеме в члены национально-культурной автономии по мотивам нецелесообразности не допускается" (в том числе в индивидуальном порядке). Параллельные НКА "одной национальности", в случае принятия таких изменений, подпадали бы под ликвидацию. Хотя, очевидно, любая из них могла оспорить принудительное лишение регистрации в Конституционном Суде.
Кроме того, проектом предусматривалось, что НКА может образовываться только в случае, если граждане некой национальности находятся в "ситуации национального меньшинства на соответствующей территории", что, по мысли инициаторов, исключало образование русских НКА в Костромской области и татарских - в Татарстане. Какие формальные доказательства "ситуации меньшинства", при наличии конституционного права каждого самостоятельно определять (или не определять) свою национальную принадлежность, могло бы в таких случаях представлять государство, в проекте не уточнялось.
С удивительной непосредственностью из предмета правового регулирования НКА в его новой версии предполагалось исключить общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, а также упоминание о приоритете международных договоров перед настоящим законом в случае их противоречия. Чем мотивировалось исключение конституционных положений, в пояснительной записке не разъяснялось (такого рода записи о международном праве можно не включать в текст каждого закона, так как Конституция имеет прямое действие, однако исключать уже включенное представляется недопустимым).
27 сентября 2002 года проект был принят во втором чтении. К тому времени Миннац подвергся ликвидации, а на его месте, в должности министра без портфеля, оказался Владимир Зорин, бывший в Думе второго созыва председателем Комитета по делам национальностей, один из авторов действующей редакции закона. По-видимому, правительственный интерес к проекту с его приходом в исполнительную власть оказался исчерпанным.
Дальнейшая судьба законопроекта под вопросом. Ко второму чтению Комитет по делам национальностей поддержал поправки, предложенные депутатом Сергеем Ковалевым (СПС). Были исключены новеллы о создании федеральной НКА не менее чем тремя четвертями региональных, об обязанности региональных НКА автоматически включать в свой состав все местные автономии данной этнической общности и федеральной НКА - так же автоматически принимать региональные организации. Сняты и положения, лишающие автономии права отказать гражданину в приеме в члены НКА. Восстановлена статья о приоритете норм международного права. Однако, Комитет продолжал настаивать на ликвидации параллельных автономий "граждан, относящих себя к определенной этнической общности", соглашаясь на сохранение только по одной местной, региональной, федеральной НКА, представляющей одну национальность. Такое принудительное упорядочивание общественной деятельности, грубо нарушающее статью 30 Конституции, не было поддержано Правительством (в чем, как представляется, заслуга министра Зорина). Соответствующие поправки председателя Комитета Валентина Никитина, помещенные в таблицу рекомендованных к принятию, были вынесены на отдельное голосование и отклонены палатой.
С другой стороны, опять-таки вопреки точке зрения профильного Комитета, рекомендовавшего исключить из текста положения о том, что НКА определенной национальной ориентации может образовываться лишь "общностями", находящимися в "ситуации национального меньшинства", это ограничение было во втором чтении сохранено. В результате единственная изюминка, которую находил в проекте Никитин, член Агропромышленной депутатской группы, один из двух оставшихся левых руководителей комитетов, а именно - возможность создания русских НКА, из законопроекта выпала. Позиция Комитета, хотя и идеологически мотивированная, но, на наш взгляд, вполне конституционная, рассматривалась Правительством как чреватая националистическими обострениями.
В результате потерпевший фиаско Комитет заблокировал проект и вот уже почти год отказывается выносить его на третье чтение (обычно между содержательным вторым и редакционным третьим чтениями проходит не более недели). Будет ли проект окончательно похоронен, или Правительство добьется его принятия в оформившейся в результате голосования поправок редакции, сказать трудно. Это зависит от того, насколько активно будут проявляться на этом поле "автономии большинства" и насколько Минюст будет заинтересован противостоять таким устремлениям. Очевидно одно: упразднение Миннаца пока что спасло НКА от "национализации".