Законотворческий процесс в Государственной Думе

ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
70 выпуск (специальный)
 7 мая 2004 года

"ПСИХОАКТИВНЫЙ ПОРТФЕЛЬ"

На рассмотрении Госдумы находятся проекты федеральных законов № 344493-3 "О внесении изменений и дополнений в статьи 44 и 45 Федерального закона от 8 января 1998 года № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" и № 344488-3 "О внесении дополнения и изменения в статью 34 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", внесенные Московской городской Думой 24 июня 2003 года.

Обе инициативы являются взаимосвязанными и взаимодополняющими. Законопроект "О внесении изменений и дополнений в статьи 44 и 45 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" предусматривает следующие концептуальные новации:
1) Право должностных лиц органов юстиции, военных комиссариатов, воинских частей, руководителей юридических лиц направлять на медицинское освидетельствование лицо, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача;
2) Обязанность руководителя любого юридического лица направить на внеочередной медицинский осмотр работника, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что он болен наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребил наркотическое средство или одурманивающее вещество без назначения врача;
3) Установление порядка наркологического освидетельствования (по смыслу нормы - принудительного) федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения самостоятельно (без участия федеральных правоохранительных органов);
4) Обязанность руководителей юридических лиц отстранять от выполнения любых видов профессиональной деятельности не только лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения, как это предусмотрено действующей редакцией, но и больных наркоманией, а также лиц, потребляющих наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача;
5) Отстранение от деятельности, связанной с источником повышенной опасности не только лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения, но и больных наркоманией, лиц, потребляющих наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача.

Дополнение, вносимое в статью 34 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, допускает принудительное освидетельствование "в целях выявления больных, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, а также профилактики незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ". Такое освидетельствование, согласно законопроекту, возможно на основании и в порядке, которые установлены законодательством РФ. При этом субъекты РФ наделяются правом разрабатывать собственные программы мероприятий по выявлению и профилактике незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ.

Из всех перечисленных новелл поддержки заслуживает только предложение об отстранении от деятельности, связанной с источником повышенной опасности, больных наркоманией (а не только лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения, как в действующей редакции закона). Наличие диагностированной наркотической зависимости создает опасность неконтролируемого потребления, которое не всегда может быть своевременно зафиксировано при медицинских осмотрах. 

Прочие концептуальные положения законопроектов вызывают категорические возражения как противоречащие Конституции РФ, общепринятым принципам международного права, а также препятствующие социализации потребителей наркотиков, эффективному лечению больных наркоманией, их реабилитации. 

Их негативная оценка базируется на следующих правовых основаниях:
1. В соответствии с Конституцией РФ никто не должен подвергаться унижающему человеческое достоинство обращению (статья 21). Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (статья 22 Конституции), на неприкосновенность частной жизни, личную тайну (статья 23 Конституции). Аналогичные гарантии содержатся в статьях 7, 9 и 17 Международного пакта о гражданских и политических правах.
Право на уважение личной и семейной жизни гарантировано статьей 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Согласно толкованиям Европейского суда по правам человека и Комиссии по правам человека, под защиту статьи 8 Конвенции подпадают, в частности, такие действия как сбор медицинских сведений, персональная идентификация, включая данные о состоянии здоровья (Комиссия, № 14661/81 Dec 9 July 991, 71 DR 231). По делу "Петерс против Нидерландов" (решение от 6 апреля 1994 года) Европейским судом было признано, что сам факт недобровольного проведения анализов мочи для проверки на содержание в ней наркотиков, в том числе у заключенных, должен рассматриваться как нарушение неприкосновенности личной жизни. 

Принудительное медицинское освидетельствование, сопряженное с нарушением физической неприкосновенности, само по себе является нарушением указанных неотъемлемых прав личности. Ограничения прав и свобод возможны, в соответствии со статьей 55 Конституции, на основании федерального закона и только в целях защиты конституционно значимых ценностей. При этом, как неоднократно отмечалось Конституционным Судом, допускаемые Конституцией основания для ограничения прав и свобод, равно как и сами ограничения, не должны толковаться и применяться расширительно, так, чтобы допускаемые ограничения не приводили к поглощению гарантированных прав и свобод, к фактическому их уничтожению. 

Следовательно, необходимо соблюдение разумного баланса между правами и свободами и их ограничением. С учетом признания прав и свобод человека высшей ценностью (статья 2 Конституции) их ограничение в случаях, касающихся личной жизни, допустимо лишь постольку, поскольку проявления личной свободы создают непосредственную угрозу жизни, здоровью, правам других лиц.
Ограничительное толкование допустимости изъятий из общепризнанных прав и свобод дает прецедентная практика Европейского суда по правам человека. Защищая права, гарантированные статьей 8 Конвенции, Европейский суд по делу "Хендисайд против Соединенного Королевства" (1976) дал следующий комментарий к определению "вмешательство, необходимое в демократическом обществе": "Прилагательное "необходимое" в контексте Конвенции не столь многозначно, как слова "полезное", "разумное" или "удобное", но предполагает существование насущной общественной потребности в осуществлении данного вмешательства". 

Содержащийся в рассматриваемых законопроектах фактический отказ от ограничений для направления на принудительное освидетельствование, допущение освидетельствования по усмотрению любого начальствующего субъекта грубо противоречат изложенному принципу справедливой соразмерности, нивелирует конституционные и конвенциональные гарантии прав личности.

Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан содержат такое фундаментальное положение как государственные гарантии защиты от любых форм дискриминации, обусловленной наличием каких-либо заболеваний (статья 17). Наркомания не может являть собой полное исключение из этого принципа. Ограничения прав граждан, связанные с наличием у них наркотической зависимости, должны основываться на том же балансе ценностей, не допускать чрезмерное умаление одного из основных прав человека. 
2. В решении по делу "Z против Финляндии" от 25 февраля 1997 года Европейский суд указал на "фундаментальное значение защиты сведений личного характера", а также на то, что "уважение тайны данных о здоровье человека является важнейшим принципом правовых систем всех участников Конвенции". 
Исходя из приведенных выше положений Конституции России и норм международного права, следует признать недопустимым, когда выяснение диагноза и вытекающее из этого нарушение тайны сведений о здоровье человека возможно по усмотрению чрезвычайно широкого круга должностных лиц, в том числе руководителей государственных и негосударственных организаций. Наркомания, в соответствии с Международной классификацией болезней ВОЗ (принята 43 Всемирной Ассамблеей здравоохранения в 1976 году, обязательна для Российской Федерации с 1 января 1999 года), представляет собой психическое расстройство. Руководствуясь нормами Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", являющегося базовым для закона "О наркотических средствах …" следует исходить из того, что "сведения о наличии у гражданина психического расстройства … являются врачебной тайной, охраняемой законом" (статья 9 закона "О психиатрической помощи…").

Расширение круга лиц, имеющих право направлять граждан на недобровольное освидетельствование, представляет собой, помимо чрезмерного вмешательства в личную жизнь и нарушения ее неприкосновенности, также лишение человека защиты конфиденциальности информации о его здоровье. 
3. Законопроектом, вносящим изменения в закон "О наркотических средствах…", предлагается установление порядка освидетельствования только федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения. Действующая редакция закона предусматривает утверждение такого порядка Минздравом совместно с МВД России по согласованию с Генеральной прокуратурой РФ и Минюстом России. Это предложение мотивировано длительной невозможностью согласования соответствующих документов, что привело к неурегулированности, на протяжении почти семи лет действия закона, вопроса об освидетельствовании. Однако исключение правоохранительных и государственных правозащитных органов ослабляет, в данном случае, правовую защищенность освидетельствуемых, поскольку Минздрав компетентен установить только особенности медицинского характера, не затрагивая процессуальных моментов. Между тем, процедура медицинского освидетельствования ограничивает конституционные права личности и нуждается в регулировании не только в здравоохранительной части.

4. Дополнениями, вносимыми в Основы законодательства РФ об охране здоровья, субъекты РФ фактически наделяются правом самостоятельного регулирования в части оказания медицинской помощи без согласия граждан. Это вытекает из включения в статью 34 Основ ("Оказание медицинской помощи без согласия граждан") положения о том, что "субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать программы мероприятий по выявлению и профилактике незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ". 

Такое допущение противоречит Конституции, установившей, что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (статья 71). Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом (статья 55 Конституции), а не региональными актами, даже принимаемыми на основании федерального закона. 
5. Законопроект устанавливает обязанность отстранения от любой профессиональной деятельности больных наркоманией и лиц, потребляющих наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача. Действующая редакция статьи 45 закона о наркотиках устанавливает обязанность отстранения от работы только лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения.

Иными словами, больных, страдающих наркотической зависимостью, а также лиц, допускающих контролируемое потребление наркотиков, предлагается фактически лишить права на труд (поскольку примененное в проекте понятие "профессиональная деятельность" в Трудовом кодексе не используется), независимо от того, может ли составлять осуществляемая ими деятельность угрозу причинения вреда другим лицам.

Такой подход представляет собой прямую дискриминацию граждан по признаку состояния их здоровья, а также в связи с осуществлением ими действий, не рассматриваемых российским законодательством как преступные (потребление наркотиков является административным правонарушением, т.е. проступком). 
6. Законопроектом вводится обязанность руководителя юридического лица направлять на внеочередной медицинский осмотр работника, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что он болен наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребил наркотическое средство или одурманивающее вещество без назначения врача. 

Введение данного дополнения неправомерно. Основания и порядок проведения медицинских осмотров регулируется трудовым законодательством (статья 213 Трудового кодекса РФ). Введение дополнительных оснований проведения осмотров нарушает системность законодательства.

Кроме того, данное дополнение необоснованно дискриминирует больных наркоманией и потребителей наркотических средств, поскольку аналогичных мер по отношению к больным алкоголизмом и потребителям алкоголя в законодательстве не содержится и авторами проектов не предлагается. Трудовым кодексом РФ на работодателя возлагается обязанность отстранить от работы (не допускать к работе) работника, появившегося на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения (статья 76). В соответствии с рассматриваемым проектом закона, работодатель должен отстранить работника, находящегося в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения, но на внеочередной осмотр должен направить только в случае подозрения на наркотическое опьянение. При этом неясно, каким образом руководитель юридического лица сможет различить состояния наркотического опьянения (при котором следует направлять на внеочередной осмотр) и опьянения токсического (при котором таких мер не предлагается). Использование в данном случае понятия "одурманивающее вещество", не соответствующего терминологии Трудового кодекса, размывает правовое регулирование. Следует также отметить, что потребление одурманивающих веществ по назначению врача невозможно.

Правительство представило на законопроекты отрицательные заключения, в связи с чем они, скорее всего, будут отклонены. В официальном правительственном отзыве указывается на избыточность закона (якобы действующие нормы итак не препятствуют реализации всех вышеперечисленных предложений). Очевидно, правительственные эксперты просто маскируют таким образом свое концептуальное несогласие с репрессивной идеологией, порождением которой является московский проект. 



Дальше...
Оглавление выпуска