06.02.2007
Доклад подготовлен членом Независимого экспертно-правового Совета к.ю.н. С.А.Пашиным к публичным слушаниям по проблемам терроризма, борьбы с терроризмом и прав человека, проведенным Международной комиссией юристов при поддержке российских правозащитных организаций (Москва 29-30 января 2007 г.)
Терроризм представляет собой опаснейшее явление, дестабилизирующее обстановку в пораженных им странах, посягающее на общественную безопасность, затрагивающее основные права и свободы человека, включая право на жизнь. Озабоченность мирового сообщества проблемами терроризма подтверждается заключением ряда межправительственных соглашений, направленных на создание эффективных средств противодействия актам терроризма и механизмов обеспечения неотвратимости наказания за их совершение: Европейской Конвенции о пресечении терроризма (Страсбург, 27 января 1977 г.), Международной Конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 12 января 1997 г.), Шанхайской Конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 г.) и др. В Шанхайской Конвенции, в частности отмечается, что "терроризм, сепаратизм и экстремизм представляют угрозу международному миру и безопасности, развитию дружественных отношений между государствами, а также осуществлению основных прав и свобод человека"; эти акты "вне зависимости от их мотивов, не могут быть оправданы ни при каких обстоятельствах, а лица, виновные в совершении таких деяний, должны быть привлечены к ответственности в соответствии с законом".
В Российской Федерации терроризм рассматривается как одна из серьезных угроз национальной безопасности, как вызов экстремистских элементов государству и народу России.
Законодательство постсоветской России о борьбе с терроризмом
В постсоветской России была создана солидная правовая база для борьбы с терроризмом. Так, 25 июля 1998 года был издан Федеральный закон № 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом", определяющий "правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности и гарантии граждан в связи с осуществлением борьбы с терроризмом". В статье 3 данного закона были определены основные понятия, включая понятия терроризма, террористической деятельности, террористической акции; довольно широкий круг преступлений был объявлен "преступлениями террористического характера".
Принятый в 1996 году Уголовный кодекс Российской Федерации содержал статьи о терроризме (ст. 205), о заведомо ложном сообщении об акте терроризма (ст. 207) и о террористическом акте (ст. 277). Под терроризмом понималось "совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях". Террористическим актом считалось "посягательство на жизнь государственного или общественного общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность".
Россия была одним из инициаторов и участников принятия 4 июня 1999 г. в Минске Договора о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом. Федеральными законами от 7 августа 2000 г. № 121-ФЗ и от 10 июля 2002 г. № 88-ФЗ были ратифицированы соответственно Европейская Конвенция о пресечении терроризма и Международная Конвенция о борьбе с финансированием терроризма.
Правительство Российской Федерации приняло постановление от 15 сентября 1999 года № 1040 "О мерах по противодействию терроризму", от 22 июня 1999 г. № 660 "Об утверждении перечня федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности". Постановлением Правительства от 10 декабря 2002 г. № 880 утверждено положение о Федеральной Антитеррористической комиссии. В числе важных актов органов исполнительной власти необходимо указать совместный приказ Минздрава РФ и МЧС РФ от 3 ноября 1999 г. № 394/589 "О совершенствовании системы оказания экстренной медицинской помощи лицам, пострадавшим от террористических актов" и приказ МВД РФ от 29 октября 2001 г. № 951 "О неотложных мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по борьбе с терроризмом, отнесенным к компетенции МВД России".
Современное законодательство России о борьбе с терроризмом
Развитие законодательства о борьбе с терроризмом на современном этапе связано, в частности, с Указом Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 г. № 1167 "О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом", которым Правительству России было предписано "внести предложения, направленные на выработку принципиально новых подходов к организации деятельности правоохранительных органов с учетом проведения мероприятий в рамках административной реформы". Немалую роль сыграла ратификация в 2004 - 2006 годах ряда международных договоров, направленных на борьбу с терроризмом, в частности, Договора о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом (Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 176-ФЗ) Международной Конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма (Федеральным законом от 2 октября 2006 г. № 158-ФЗ).
В 2004 - 2006 годах законодательство России вносятся многочисленные изменения, оправдываемые борьбой с терроризмом. Серьезной вехой на этом пути была замена Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" Федеральным законом от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ "О противодействии терроризму". Как говорится в его преамбуле, этот закон "устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом".
В статье 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. терроризм определяется как "идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иным и формами противоправных насильственных действий".
Обращают на себя внимание нормы, легализующие применение Вооруженных Сил Российской Федерации для "пресечения полетов воздушных судов, …захваченных террористами" (п. 1 ст. 6, ст. 7), привлечение воинских частей для участия в проведении контртеррористических операций (ст. 9, 15) и даже "выполнение Вооруженными силами Российской Федерации задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации (ст. 10). Решение о принятии контртеррористической операции, согласно ст. 12 Федерального закона от 6 марта 2006 г., может принимать чрезмерно большой круг должностных лиц; весьма расплывчато определены случаи, когда о введении режима контртеррористической операции должны быть уведомлены Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации: "если для проведения контртеррористической операции требуются значительные силы и средства и она охватывает территорию, на которой проживает значительное число людей".
Значительное число поправок в российское законодательство было внесено комплексным нормативным актом - Федеральным законом от 27 июня 2006 г. № 153-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму".
Анализ современного российского законодательства, посвященного противодействию терроризму, позволяет привлечь внимание к некоторым характерным тенденциям его развития.
Значительный объем подзаконных актов
Согласно статье 1 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ "О противодействии терроризму", правовую основу противодействия терроризму составляют наряду с Конституцией Российской Федерации, нормами международного права также подзаконные акты: "нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти". Фактически это означает, что многие нормативные положения, затрагивающие права граждан, принимаются в обход депутатского корпуса в порядке правительственнного и ведомственного нормотворчества. Данное обстоятельство потенциально опасно и чревато нарушениями прав и свобод человека.
В Федеральном законе от 6 марта 2006 г. "О противодействии терроризму" определение организационных основ противодействия терроризму практически полностью отдано на откуп органам исполнительной власти (ст. 5); отсылочные нормы содержатся в статьях 18, 19, 20, 21 и других данного Федерального закона. Самым свежим актом такого рода являются Правила осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 января 2007 г. № 6.
Введенный в статью 81 УПК Российской Федерации пункт 4.1 относит к ведению Правительства Российской Федерации, а не законодателя, определение порядка конфискации имущества.
Произвольное распространение мер противодействия терроризму на широкий круг деяний
Понятие "терроризм" является стержнем, вокруг которого в российском законодательстве сгруппированы различные по своей юридической природе поступки. Ранее некоторые такие деяния именовались "преступления террористического характера" и включали в свой круг не только предусмотренные заранее правонарушения, но также "и другие преступления…, если они совершены в террористических целях. (ст. 3 Федерального закона от 25 июля 1998 г. "О борьбе с терроризмом"). Если обратиться к положениям части 1 статьи 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г., то становится очевидным, что тень "терроризма" падает не только на собственно террористический акт, содействие террористической деятельности, призывы к осуществлению террористической деятельности и публичное оправдание терроризма (ст. 205 - 205.2 УК РФ), но также на захват заложника, организацию незаконного вооруженного формирования или участие в нем, угон средств транспорта, проявления экстремизма (ст. 206, 208, 211, 280, 282.1, 282.2) и ряд других деяний - опасных, но совсем не обязательно террористических. Определение экстремизма, данное в статье 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", перекликается самым причудливым образом с определением терроризма, создавая сумятицу и правовую неопределенность.
Фактически отраслевое законодательство добавляет в этот перечень деяния, давно утратившие политическую ("контрреволюционную") окраску и традиционно относящиеся к корыстным общеуголовным преступлениям. Так, в части 2 статьи 100 УПК Российской Федерации список преступлений террористического характера, подозрение в совершении которых влечет значительное ограничение прав, был дополнен бандитизмом (ст. 209 УК РФ). Когда летом 2006 года в уголовном законодательстве была "в связи с принятием Федерального закона "О противодействии терроризму" восстановлена конфискация имущества в качестве меры наказания, в ст. 104.1 УК РФ оказались перечислены не только преступления террористического характера, но также и многие другие.
Неправомерное ужесточение режима контртеррористической операции
Статья 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. "О противодействии терроризму" существенно ужесточает режим контртеррористической операции по сравнению с положениями статьи 13 утратившего силу Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом".
Так, отныне лицам, участвующим в проведении контртеррористической операции, дозволяется нарушать неприкосновенность жилища и проникать в частный транспорт не только "при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей", как это предусматривалось законом ранее, но и в других случаях "для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом". Согласно пункту 8 части 3 статьи 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. допускается "временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции", причем этот закон не предусматривает специального механизма защиты прав граждан, фактически лишаемых права на личную неприкосновенность и неприкосновенность жилища, свободный выбор места пребывания и жительства (ст. 22, 25 Конституции Российской Федерации). Вопреки непосредственно действующим положениям части 2 статьи 23 Конституции Российской Федерации о допустимости ограничения права на тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений "только на основании судебного решения", пункт 4 части 3 статьи 11 названного Федерального закона допускает на период проведения контртеррористической операции "ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях".
Вмененная органам Федеральной службы безопасности борьба с терроризмом поставлена в части, связанной с нарушением конституционных прав граждан, под судебный контроль (ст. 9.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности). Однако "в неотложных случаях" должностным лицам ФСБ разрешено "входить в жилое помещение, а также приостанавливать оказание услуг связи юридическим и физическим лицам".
Ужесточение репрессивных мер
Статьей 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" вводится коллективная ответственность членов организации за действия любого из ее руководителей (лица, "которое контролирует реализацию организацией ее прав и обязанностей"). Организация признается террористической и подлежит ликвидации (ее деятельность - запрещению), если такое лицо "от имени или в интересах организации" совершит любое из так называемых преступлений террористического характера, в том числе и явно уголовные деяния, не всегда имеющие политическую окраску, например, захват заложника из корыстных побуждений (п. "з" ч. 2 ст. 206 УК РФ). Включение организации в единый федеральный список организаций, признанных судами Российской Федерации террористическими, влечет также неблагоприятные финансовые последствия, предусмотренные статьей 6 Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115 ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".
Нельзя не отметить, что новеллы такого рода ложатся на благодатную почву отечественной судебной практики. К сожалению, рассчитывать на сдерживание репрессивной энергии законодателя аккуратным правоприменением и разумным судейским усмотрением не приходится. Напротив, при постановке вопроса об экстремистской деятельности, приписываемой общественной организации, российские суды, включая Верховный Суд Российской Федерации, склонны к принятию недостаточно взвешенных, сомнительных с точки зрения права решений. Так, 14 февраля 2003 года Верховный Суд Российской Федерации вынес по заявлению Генерального прокурора Российской Федерации в закрытом судебном заседании решение о признании сразу пятнадцати объединений, в том числе религиозной организации "Партия исламского освобождения", террористическими организациями; их деятельность была запрещена. Представители этих организаций в заседании Верховного Суда не присутствовали, прокуратура предварительно не предупреждала их о недопустимости экстремистской деятельности. Партия исламского освобождения вела активную пропаганду, но Верховный Суд не привел в решении каких-либо фактов насилия или призывов к насилию со стороны ее членов или последователей. Решение Верховного Суда по данному вопросу не было опубликовано. Объединение в одном производстве дел нескольких ответчиков, рассмотрение "оптом" вопроса о прекращении деятельности разных организаций в рамках одного гражданского дела при отсутствии их представителей является попранием принципов справедливого правосудия, включая предусмотренные статьями 10, 12, 34, 35, 38, 40 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Новым российским законодательством затронута и сфера уголовно-правовых отношений.
В 2006 году было объявлено преступлением публичное оправдание терроризма (ст. 205.2 УК РФ), под которым понимается "публичное заявление о признании идеологии и практики терроризма правильными, нуждающимися в поддержке и подражании". Данное определение достаточно расплывчато, чтобы создать конфликты в сфере массовой информации, осуществления свободы мысли и слова (ст. 29 Конституции Российской Федерации).
После нескольких лет забвения в Уголовный кодекс Российской Федерации в 2006 году была возвращена конфискация имущества как мера наказания.
Особую озабоченность вызывает то обстоятельство, что власти, оправдывая свои решения борьбой с терроризмом, вновь прибегают к приему, испытанному в советские времена, а именно, усугубляют репрессию процессуальными средствами.
В 2004 году в Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115 ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" была введена статья 7.1, пункт 2 которой гласит: "При наличии у адвоката, нотариуса, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг, любых оснований полагать, что сделки или финансовые операции… осуществляются или могут быть осуществлены в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, они обязаны уведомить об этом уполномоченный орган. Адвокат или нотариус вправе передать такую информацию как самостоятельно, так и через соответственно адвокатскую и нотариальную палаты…". Данное положение закона было уточнено и развито Правительством Российской Федерации в постановлении от 16 февраля 2005 г. № 82, которым было утверждено Положение о порядке передачи информации в федеральную службу по финансовому мониторингу адвокатами, нотариусами и лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг; передавая такую информацию, адвокат и нотариус обязаны представить правоохранительным органам "сведения, необходимые для идентификации клиента" (подп. "а" пункта 4 положения). По сути, речь идет о размывании этических стандартов юридической профессии, о фактическом лишении граждан права на квалифицированную юридическую помощь (ч. 1 ст. 48 Конституции Российской Федерации). Утрата доверия клиентов к адвокатам, склонение последних к доносам под страхом дисциплинарной и других видов ответственности может иметь самые неблагоприятные последствия для правопорядка в России.
22 апреля 2004 года Федеральным законом № 18-ФЗ статья 100 УПК Российской Федерации была дополнена частью 2, согласно которой лица, задержанные или подвергшиеся мере пресечения в связи с подозрением в совершении преступления террористического характера, могли содержаться под стражей на протяжении 30 суток без предъявления обвинения. В прочих случаях подозреваемый, которому в течение 10 суток не предъявлено обвинение, должен быть освобожден. Не вызывает сомнений, что такое дополнение процессуального закона противоречит требованию Конвенции о защите прав человека и основных свобод сообщать каждому арестованному "незамедлительно на понятном ему языке причины его ареста и любое предъявленное ему обвинение" (ч. 2 ст. 5 Конвенции).
На основании положений Федерального закона от 27 июня 2006 г. № 153-ФЗ в УПК Российской Федерации внесены поправки, позволяющие следователю производить наложение ареста на имущество без получения судебной санкции (ч. 5 ст. 165 УПК, приложение 29.1).
Этим же законом восстановлена почти в неизменности норма советского УПК РСФСР 1960 года о возможности заочного рассмотрения уголовных дел о тяжких и особо тяжких преступлениях вопреки воле обвиняемого, если он находится за пределами территории Российской Федерации и уклоняется от явки в суд. Новеллой является положение о том, что сочетания этих факторов не требуется: рассмотрение дела в отсутствие подсудимого допустимо, когда он "находится за пределами территории Российской Федерации и (или) уклоняется от явки в суд" (ч. 5 ст. 247 УПК РФ в новой редакции). Интересно также, что на уголовное судопроизводство теперь, по сути, распространен гражданский процессуальный институт отмены заочного решения (ч. 7 ст. 247 УПК РФ). Накануне заочного рассмотрения дела копия обвинительного заключения вручается не подсудимому, а лишь его защитнику (ч. 3 ст. 265 УПК РФ). Заочность в указанных случаях предполагается также и при производстве в апелляционной и кассационной инстанциях (п. 3 ч. 3 ст. 364, п. 3 ч. 2 ст. 381 УПК РФ).
В заключение необходимо отметить, что оценка юридических мер, направленных на противодействие терроризму, не может осуществляться вне контекста фактического состояния государства и общества, его судебной и правоохранительной систем. В обстановке фактического свертывания судебной реформы, отсутствия постоянного эффективного диалога представителей государства и гражданского общества, типичности коррупционных проявлений, распространенности неправовых технологий работы силовых структур, включая применение пыток, весьма велика вероятность злоупотреблений, использования норм о противодействии терроризму вопреки объявленным целям и интересам граждан. Сами эти нормы подчас нуждаются в исправлении с тем, чтобы они соответствовали стандартам мирового сообщества, требованиям Конституции Российской Федерации.