Ж.ЛОЗИНСКАЯ,
депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ

Работа над российским законодательством, определяющим положение беженцев
и вынужденных переселенцев

Федеральный закон о вынужденных переселенцах действует уже с декабря 1995 г. Опыт работы с этим законом насчитывает уже два года, но и сейчас мы собираем предложения по внесению в него поправок. От участников семинара мы хотели бы получить письменные замечания и пожелания по изменениям к закону.

Проведу короткий анализ последнего Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации йО беженцахк», поскольку он принят только летом 1997 г. К сожалению, многие попытки анализа, которые мне довелось видеть, тенденциозны и трактуют новую редакцию закона субъективно, причем, на мой взгляд, во вред правам беженцев. Единственная, кто старается дать в средствах массовой информации объективную информацию о том, что нам удалось все-таки в этом законе улучшить по сравнению с предыдущим, — это Светлана Ганнушкина, большое ей спасибо. И, думаю, не потому, что она член экспертной группы, а, видимо, потому, что она профессионально подготовленный человек и может объективно судить о том, что нам удалось или не удалось.

Итак, первое, что удалось поправить в нашем федеральном законе о беженцах, — это полностью, дословно восстановить норму Конвенции Организации Объединенных Наций о статусе беженцев. В старом законе понятие «беженец» определялось так: «покинул государство своего постоянного проживания или пребывания, или имеет намерение, или только желает покинуть». Это совершенно не соответствует понятию правового положения беженцев — ни де юре, ни де факто. В новом законе мы четко прописали, что беженец — это лицо, которое находится вне государства своего постоянного проживания по причинам, перечисленным в статье 1 раздела «А» Конвенции ООН. Поэтому он и должен получить статус беженца. Это принципиальный момент, на который следует обратить внимание.

Далее, в прежнем законе были заложены только две возможности обратиться с ходатайством о предоставлении статуса беженца: когда человек находится на территории Российской Федерации и когда он находится за ее пределами. В новом законе мы постарались максимально отразить все возможные ситуации, в которых может оказаться человек, попавший в беду. Обозначены три основных варианта положения, в котором он может находиться после пересечения границы России: 1) человек прибывает на границу нашей страны в соответствии с существующими правилами; 2) он находится в России законно, например, учится здесь; 3) по различным причинам он оказывается на территории России незаконно.

В последнем случае, по старому закону, он должен был незамедлительно обратиться с ходатайством о предоставлении статуса. По новой редакции закона, человек, незаконно попавший на территорию России, но в силу объективных обстоятельств не имеющий возможности незамедлительно обратиться с ходатайством о предоставлении статуса беженца, имеет на это определенное время.

Далее, старый закон предусматривает возможность отказа в регистрации ходатайства. Это правовой нонсенс. В международной практике и прошлой российской практике работы с заявлениями граждан никогда не было такого, чтобы человеку, подающему заявление или ходатайство, отказывали даже в регистрации. В новом законе мы четко прописали, что право подать ходатайство есть у всех и каждое ходатайство обязательно строго учитывается, т.е. регистрируется. Далее — две стадии рассмотрения ходатайства. Сначала — предварительное (при положительном результате выдается свидетельство о рассмотрении ходатайства на предоставление статуса беженца по существу), на втором этапе при положительном решении выдается удостоверение о предоставлении статуса беженца.

В старом законе вообще нет права, которое закреплено в Конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженцев», — права на воссоединение семьи. В новом законе это право прописано даже шире, чем традиционная норма. Мы определили право получения статуса беженца для несовершеннолетних, прибывших на территорию России без родителей или опекунов.

В прежней редакции закона ни одно ведомство, кроме федеральной миграционной службы, не было обязано решать проблемы мигрантов. В новом законе специальная статья прописывает обязанности всех федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по отношению к беженцам. Все, что касается статуса беженцев, — это комплексная проблема, и в ее решении должны участвовать не только миграционные службы, но и многие другие министерства и ведомства.

Представитель Верховного комиссара по делам беженцев Ольга Сергеевна Чернышева, которая, кстати, тоже работает в нашей экспертной группе, критиковала нас за отсутствие возможности обжаловать решения об отказе в предоставлении статуса. Эти замечания учтены полностью. Новый закон дает право истцу, который ходатайствует о статусе беженца, обжаловать любое неправомерное, с его точки зрения, решение. Эти рекомендации идут из статьи в статью: если вы получили отказ в выдаче свидетельства или удостоверения беженца, то за защитой своего права вы можете обратиться в суд. Правоведы из Государственной Думы нас даже критиковали, но мы сделали это вполне сознательно. Проблема миграции в целом и, в частности, проблема беженцев как проблема государственной политики во многом еще для наших властей нова, и поэтому мы хотели обратить внимание всех, кто ею занимается, на то, что нельзя нарушать права лиц, ходатайствующих о статусе беженцев.

Мы расширили финансовую базу Фонда помощи беженцам. В старом законе этот фонд рассматривался как государственная структура, и она совершенно не работала за прошедшие четыре года с февраля 1993 г., когда вступил в силу Закон Российской Федерации «О беженцах». Сейчас мы этот фонд сделали не только бюджетным, но и внебюджетным, чтобы иметь возможность добывать деньги из различных других источников. Но главное, мы теперь предусмотрели возможность организовывать такие фонды не только на федеральном уровне, но и на региональном. Мы хотим этой законодательной нормой расширить влияние общественных переселенческих организаций на местах, чтобы они могли разрабатывать региональные программы, что-то брать из местных бюджетов.

Конечно, больше всего раздражает аналитиков при сравнительном анализе двух редакций закона то, что мы исключили некоторые нормы, на первый взгляд, ласкающие слух. В старом законе постоянно — и по государственным пошлинам и по другим сборам — давались налоговые льготы. Но со временем мы поняли, что эти нормы не работают, они не являются предметом закона о беженцах. Мы не против налоговых льгот для беженцев и вынужденных переселенцев. Но чтобы их ввести, должны быть внесены поправки в налоговое законодательство России. Это юридически правильно, это даст лучший результат. Наша экспертная группа, состоящая из самих беженцев и переселенцев, уже подготовила поправки в налоговое законодательство, примерно в 8–9 законов о налогах: в законы о земле, о пошлине, о добавленной стоимости и в ряд других. Сейчас в Думе определяется, будет ли у нас единый Налоговый кодекс или частные налоговые законы.

Мы будем и дальше работать над законодательством в области прав беженцев. Мы знаем, что уже сегодня некоторые нормы не удовлетворяют участников семинаров по проблемам миграции. Звучат замечания и по последнему закону о беженцах. Это естественно: нет идеального закона, который не нуждался бы в корректировке. Поэтому просьба, пожалуйста, присылайте нам конкретные поправки в конкретные законы, в частности в наши законы «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах».

Вопрос. Относительно ссуд на строительство для беженцев и вынужденных переселенцев. Их сумма меняется: сейчас на члена семьи приходится пятнадцать миллионов, год тому назад получали девять миллионов на семью, до этого – шесть миллионов, а до этого еще меньше – три миллиона. Полученные прежде ссуды съела инфляция. Люди начали строить свои дома и не cмогли заложить даже фундамент. Нельзя ли внести в Закон «О вынужденных переселенцах» статью о компенсации тем вынужденным переселенцам, которые получили ссуду по старым правилам. Нельзя ли внести в закон дополнение об индексации?

Ответ. Вы знаете, что вынужденные переселенцы сегодня, согласно двум постановлениям правительства, имеют право получать возвратную ссуду или безвозмездную денежную субсидию. Эти нормы заложены в законе о вынужденных переселенцах и в нормативных актах, постановлениях правительства. На мой взгляд, понятие «возвратная ссуда» не только безнравственно, оно еще и юридически неверно: государство выступает дважды в роли рэкетира. Распался СССР, чеченская война, осетино-ингушский конфликт. Мы сотни тысяч людей оставили без жилья, без имущества, они потеряли все, а теперь мы говорим: возьмите ссуду, а лет через 10–15 ее возвратите! В моем понимании это в корне неверно. Мало того, что эта ссуда унизительна, она еще не работает, потому что те, кто имеет статус вынужденных переселенцев, — это люди социально не защищенные. Кто может адаптироваться, тот к нам почти не приходит, а социально не защищенные из чего будут возвращать ссуду? Поэтому они отказываются от ссуд, которые им просто не по карману, и деньги лежат. Эту систему надо в корне менять. Может быть, решать так, как предлагают наши общественные организации, — через какие-то облигации, сертификаты, субсидии.

Безвозмездные жилищные субсидии, к сожалению, включаются в объем всех субсидий — и военнослужащим, и северянам и т.п., а денег в местных бюджетах на них нет. Мы людей заставили хлопотать, они еще в 1994 г., как только вышло это постановление, оформили документы, выстояли очереди, и за все это время, в частности у нас в Тульской области, ни один человек не получил ни одной субсидии. Мы будто издеваемся над людьми — дразним, но не решаем их проблем. Я говорила об этом и в правительстве, две недели назад мы встречались у вице-премьера О.Н.Сысуева. Он в правительстве курирует этот вопрос и согласен, что решать его надо принципиально иначе.

Не могу вам обещать, что удастся договориться с правительством, но мы, в частности, добиваемся создания правительственной комиссии для решения этих вопросов. Мы надеемся, что для этого выделят хоть небольшой аппарат и, следовательно, в правительстве будут заниматься этой проблемой на профессиональном уровне. Сегодня никто в стране не занимается ею, отдали на откуп ФМС. Это неправильно. Поэтому мы, депутаты, сейчас добиваемся, чтобы в закон о правительстве внесли поправку, обозначив в числе основных полномочий правительства проведение государственной политики в области миграции. Если мы добьемся создания правительственной комиссии, то, может быть, у нас будет не ФМС, а Министерство миграции, как на Западе, и тогда мы сможем принимать концептуальные решения. А сегодня в проекте бюджета на 1998 г. вообще нет строки «Федеральная миграционная программа», хотя такая строка все предыдущие годы была. Единственная строка — осетино-ингушский конфликт. Это актуально, но это только малая часть проблемы, а все остальное Минфин выкинул. И мы сейчас в бесконечных дискуссиях отстаиваем необходимость этих затрат, и сегодня об этом будет разговор в правительстве.

Вопрос. По статье 53 Конституции каждый имеет право на возмещение вреда от незаконных действий, причиненных органами государственной власти. Депутаты еще прошлой Думы спрашивали правительство, откуда берутся деньги на войну? Правительство отвечало: не волнуйтесь, из бюджета мы ничего не берем. Значит, брали из внебюджетных фондов. Раз сейчас говорят, что в бюджете вообще ничего нет, пусть правительство во исполнение этой статьи закона возмещает из тех же источников, которые оно использовало на войну.

Ответ. Да, депутаты не раз поднимали этот вопрос в Думе. Мы так и не получили ни в Генеральной прокуратуре, ни в Счетной палате, ни от правительства информацию, из каких источников финансировались военные действия. Поэтому, к сожалению, я могу только так же, как и вы, риторически ставить этот вопрос правительству.

Вопрос. Если бы реализовывалась 53-я статья, то семья из шести человек по норме, установленной Постановлением № 510, могла бы получить 120 миллионов, но там ограничена сумма, интересы беженцев ущемляются до крайности. Мало того, что это правительство ограбило людей полностью, сейчас еще потолок устанавливает.

Ответ. Вы правы, но пока, я думаю, останется усеченный вариант — не более 100–120 миллионов. Только среди жертв военных действий 21 тысяча семей — это почти 70 тысяч человек – признаются имеющими право на компенсации, а на деле мы можем выдать компенсации только 8 тысячам семей. А ведь люди и сейчас продолжают покидать Чечню, их пугают шариатские суды, языковые ограничения, правовой беспредел. Им вообще не на что надеяться. Поэтому при нынешней экономической ситуации в России не удастся поднять компенсации до объективных потребностей. Если бы сегодня все получили по 100–120 млн, это было бы большое дело. Эту программу стараются растянуть до 2005 г.

Вопрос. У нас есть вынужденные переселенцы, у которых раненые родственники в Чечне. Когда начнет вновь действовать указ президента по компенсации за гибель и ранения людей?

Ответ. Мы сейчас сделали — просили президента и правительство обратиться к этой проблеме. Это было 7 октября, на парламентских слушаниях.