|
|
Из-за того, что реализация законов не обеспечена материально и не разработаны механизмы их действия, на свет появляется множество всяческих подзаконных актов — постановлений, решений, инструкций, противоречащих законам и катастрофически сказывающихся на судьбах беженцев. Вал антибеженских и вообще противозаконных распоряжений начался после октябрьских событий 1993 г. 5 октября появилось Постановление 906 Правительства Москвы «О мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения». Текст этого постановления нам удалось получить только после окончания его действия. Радиостанции, сообщившие об этом распоряжении (например «Эхо Москвы»), отделения милиции, сотрудники которых его выполняли, тоже не имели текста и не знали номера этого документа. Однако документ действовал, и якобы в соответствии с ним из Москвы выкидывали в неизвестность десятки беженцев и прочих лиц так называемой кавказской национальности. Сотни людей были избиты и ограблены во исполнение постановления мэра, в котором, как выяснилось позже, речь шла о «выдворении нарушителей общественного порядка, не имеющих прописки в г. Москве». Однако милиция хватала и сажала в поезда, идущие из Москвы, всех, кто не имел московской прописки, вне зависимости от того, нарушал он порядок или нет. Можно совершенно четко проследить, что с того времени в России создалась определенная правовая атмосфера: подчас распоряжения принимаются тайно, и добывать их приходится через цепочку личных связей. Обычно это происходит так: кто-то из беженцев приходит в одну из правозащитных организаций и сообщает, как его остановил сотрудник милиции и сказал, что действует уже новое постановление или инструкция. Начинаются поиски, запросы и обнаруживается соответствующий документ.
Так обнаружено было и Постановление 1049 с грифом «Не для печати» от 13 октября 1993 г. «О мерах по упорядочению временного пребывания беженцев в г. Москве». В нем речь шла о выселении беженцев из гостиниц и общежитий Москвы в какие-то несуществующие «городки», которые должно было предоставить Министерство обороны. У Министерства обороны не оказалось свободных помещений нигде, кроме 30-го километра Магаданского тракта, от которого ФМС благоразумно отказалась. Только путем страшного напряжения, привлечения пристального внимания общественности удалось предотвратить в Москве насильственное выселение. На каждый сигнал о выселении выезжали члены правозащитных организаций и журналисты, становились стеной, не давая выкидывать беженцев из гостиницы или общежития.
В Московской области начиная с 1994 г. выселение беженцев из пансионатов и пионерских лагерей проходит через суды, с заранее определенным решением. Однако в тех случаях, когда беженцам удается пригласить хороших адвокатов, судебные процессы длятся так долго, что ФМС все же приходится подбирать приемлемое жилье.
Эта практика продолжается по сей день. Судятся обычно новые владельцы пансионатов, вступившие в права собственности после приватизации, а представители миграционных служб выступают в их поддержку с удивительным энтузиазмом в качестве третьей стороны, поддерживающей требование о выселении. В настоящее время у ФМС почти нет жилья, однако Москва и Московская область по-прежнему пытаются изгнать «в никуда» беженцев первой волны, о чем будет подробнее рассказано ниже.
Бытует устойчивое мнение, что беженцы едут только в Москву. В связи с этим необходимо отметить, что процент беженцев и вынужденных переселенцев по Москве в два с лишним раза ниже, чем в среднем по России. Кроме того, Москва — это единственное место, где можно надеяться решить свои проблемы, поэтому многие беженцы, и не только они, приезжают в столицу на время. Как это было всегда и везде, в столицу едут, поскольку там принимаются решения.
Хочется обратить внимание на то, что в Постановлении 1049, как и в последующих, проблема беженцев связывается с «укреплением порядка», чем вызывается стойкая ассоциация: беженец — правонарушитель. Между тем, по статистике Прокуратуры, преступность среди беженцев в два раза ниже, чем по стране в целом.
7 декабря 1993 г. вышло Постановление Правительства Москвы 1122 — аналогичное Постановлению 1049, но с более подробно описанным механизмом выселения.
5 ноября 1993 г. вышло Распоряжение 637 мэра Москвы «О введении особого порядка пребывания в городе Москве граждан, постоянно проживающих за пределами России». «В целях обеспечения общественной безопасности и правопорядка» (!) приезжающие в Москву из государств, для въезда с территории которых не требуется въездных виз, граждане должны зарегистрироваться в течение суток в соответствующем отделении милиции и выплачивать сбор, равный 10 % месячной минимальной зарплаты в день. Штраф за нарушение этого порядка от двух до пятидесяти минимальных зарплат. (Сравните с единовременной помощью беженцу, составляющей одну минимальную зарплату в городе и две — в сельской местности.) Таким образом, если, убегая от резни, бомб или погромов, наш бывший соотечественник прибыл в Москву и не смог зарегистрироваться, то его имеет право остановить на улице любой сотрудник милиции и потребовать огромный штраф.
Обычно это делается на основании внешних этнических признаков. Сам того не желая, это подтвердил и начальник Государственно-правового управления мэрии Москвы С.Е.Донцов, участвуя 4 января 1994 г. в «круглом столе» радиостанции «Свобода»: «Нет, ну почему же только лиц кавказской национальности, мы задержали двести человек вполне нормальной внешности — украинцев и белорусов».
Когда беженец приезжает в Москву всего на несколько дней и не успевает зарегистрироваться в три дня, его штрафуют на улице, при этом, как правило, никто ему квитанцию не дает, а просто забирают все имеющиеся у него деньги. Так действуют все подобные распоряжения и приказы: в казну мало что поступает, зато, по выражению одного из сотрудников прокуратуры, «распоряжение подкармливает наших ребят».
Несмотря на то, что по закону на принятие решения о предоставлении статуса дается три месяца, Московская миграционная служба не признает права ходатайствующих о статусе на пребывание в Москве в течение этого срока и просто не принимает ходатайств о предоставлении статуса беженца или вынужденного переселенца от тех лиц, кому по московским правилам все равно придется отказывать. Таким образом процент отказов уменьшается – большинство беженцев просто не попадают в процедуру обращения за предоставлением статуса.
Известно множество случаев, когда сотрудники милиции задерживают на улицах Москвы приехавших к родственникам и знакомым жителей Чечни, которые не могут получить статус вынужденных переселенцев из-за недостаточной степени родства, отсутствия подтверждающих родство документов или не могут зарегистрироваться по месту пребывания (получить временную прописку) из-за отсутствия определенной нормы площади на человека. Если задержанный не имеет при себе достаточной суммы денег, чтобы заплатить штраф или откупиться, его задерживают и сажают в камеру предварительного заключения в отделении милиции. Так, молодая чеченская женщина, кормящая мать провела пять часов в «клетке» отделения милиции с бродягами и пьяными, пока помощник депутата Государственной думы не приехал за ней и не объяснился с сотрудниками милиции. Этот пример наиболее ярок потому, что женщина была задержана на станции метро, когда провожала своего старшего ребенка на занятия в Центр адаптации и обучения, организованный Комитетом помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие». Дежурный сотрудник милиции уже не раз видел и ее и ее ребенка, говорил с ней и не мог, производя задержание, ссылаться на повышенную бдительность.
Еще один характерный пример представляет собой трижды обобранный милицией шестнадцатилетний бакинец Анар Алиев, с 1990 г. проживающий с родителями в Москве и имеющий регистрацию на площади родного брата своего отца. Когда дядя менял квартиру, Анар на некоторое время остался без регистрации. Несмотря на то, что у него был паспорт, выданный в Москве, сотрудники милиции останавливали его и обирали. Когда у Анара не оказалось с собой денег, у него был изъят паспорт. Молодой человек отправился к знакомым и принес в 15-е отделение милиции 86 тысяч рублей, после чего паспорт ему был возвращен, однако квитанцию ему не выдали и предупредили, что он будет подвергаться штрафу до тех пор, пока не обзаведется печатью в паспорте. (Поскольку большинство беженцев не имеют регистрации по месту жительства в России, все молодые люди, получившие паспорта в России, не имеют в паспортах никакого штампа о регистрации по месту жительства.) Сотрудник 15-го отделения милиции, назвавшийся Ивашевым, на заданный ему по телефону вопрос о квитанции ответил, что ее не выдают на руки, а хранят в отделении милиции, приколотой к протоколу. Тот же ответ пришел из ГУВД г. Москвы на соответствующий депутатский запрос.
Интересно отметить, что долгое время норма о сборе за пребывание в Москве распространялась на жителей Чечни: с них тоже требовали сбор в размере 10% минимальной зарплаты. Таким образом московские чиновники признали независимость Чечни гораздо раньше, чем об этом заговорили сами чеченцы.
Распоряжение 637 было дополнено 28 июня 1994 г., когда появилось Постановление 519 аналогичного содержания, но с большими подробностями. Здесь есть специальный пункт о беженцах, достойный того, чтобы быть процитированным.
«5. Миграционной службе Департамента труда и занятости г. Москвы (Смидович С.Г.) с учетом специфики города в месячный срок разработать проект постановления правительства Москвы, в котором предусмотреть ограничение приезда беженцев в Москву, ответственность этой категории лиц, задержанных в городе, и порядок их выдворения».
Еще один пункт распоряжения адресован Департаменту муниципального жилья (Сапрыкину П.В.):
«Совместно с Государственно-правовым управлением в двухнедельный срок подготовить предложения по порядку изъятия жилой площади у граждан, систематически нарушающих правила регистрации».
Это постановление было снабжено подробным планом мероприятий по приведению его в действие и двумя законопроектами: «Закона города Москвы об условиях пребывания в городе Москве граждан, постоянно проживающих за пределами РФ» и «Закона РФ о внесении дополнений и изменений в УК, УПК и Кодекс об административных правонарушениях РСФСР».
От сотрудников милиции требуется «по специальным планам-расчетам ежемесячно проводить общегородские мероприятия «Режим», в ходе которых осуществлять проверки соблюдения регистрационного режима в гостиницах, рабочих и студенческих общежитиях, жилом секторе».
Таким образом, если москвичи хотят приютить у себя родственников или знакомых, то это может кончиться проверкой в ходе мероприятия «Режим», в результате которой будет изъята приватизированная квартира хозяев и выдворены гости. Такова наша общая, а не только беженцев, правовая ситуация.
16 мая 1996 г. Распоряжением 303 мэрия Москвы внесла поправки в Распоряжение 637. Согласно одной из них, регистрация по месту пребывания разрешается на срок до 45 суток, но не более чем на шесть месяцев за календарный год. В соответствии с другой поправкой, пребывание без регистрации более суток карается штрафом в размере одной минимальной оплаты труда, через трое суток взимается штраф в две минимальные зарплаты или производится выдворение из Москвы.
8 сентября 1994 г. были подписаны Постановления Правительства РФ 1019 «О регулировании миграционных потоков в Краснодарском крае» и 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции». (Внешняя и внутренняя миграция — рабочие понятия, позволяющие ФМС отличать беженцев из стран третьего мира от наших бывших сограждан по СССР.) Руководство ФМС неоднократно отмечало, что эти постановления не распространяются на беженцев из стран СНГ, а процентные нормы касаются только Краснодарского края. Однако, что бы ни имели в виду авторы постановлений, их содержание не может быть отнесено только к Краснодарскому краю и внешней миграции. «В двухмесячный срок подготовить предложения по созданию механизма установления иммиграционных квот по приему беженцев и вынужденных переселенцев» ( 1019). Коль скоро речь зашла о вынужденных переселенцах, то тут затронуты интересы не только наших бывших соотечественников, но и граждан России, а «предложения об иммиграционной квоте приема иностранных граждан и лиц без гражданства»( 1021) впрямую касаются наших соотечественников в республиках бывшего СССР. Многие региональные процентные нормы по приему мигрантов были введены по образцу этих постановлений Правительства РФ.
Решения московских властей стали примером для создания ряда актов по взиманию сбора за прописку. Согласно «Закону города Москвы о сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Москву на жительство» от 14 сентября 1994 г. для неграждан России устанавливался сбор в 5000 минимальных зарплат за прописку на приобретенной ими в Москве жилой площади. Для беженцев не делается исключения, зато оно было сделано для служащих МО, МВД, МЧС, всех производных КГБ, налоговой полиции. (По-видимому, эти категории граждан не пользуются инфраструктурой.) Для граждан России сбор уменьшен в десять раз. В правозащитные организации обращаются беженцы и вынужденные переселенцы, купившие квартиры в Москве, или — чаще — те, кому оформили дарственную или завещали квартиру родственники. У них нет ни 5000, ни 500 минимальных зарплат. Они вынуждены жить в своих квартирах без регистрации по месту жительства или бесконечно долго судиться с московскими властями. И пока суд да дело, люди сидят без работы, пенсий, пособий, медицинской помощи.
Аналогичные поборы установлены в Московской области и некоторых других регионах.
Норма приведенного выше закона была повторена в «Правилах регистрации граждан в Москве и Московской области» 1030-43 от 26 декабря 1995 г.
5 апреля 1996 г. Конституционный суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ указанный закон Москвы и Постановление 1030-43 в части сбора за прописку, а также аналогичное «Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае».
В случае с беженцами подобные сборы, превышающие сборы с собственных граждан, как уже упоминалось выше, противоречат не только Конституции РФ, но и ст. 29 Конвенции 1951 г., согласно которой «договаривающиеся государства не облагают беженцев никакими пошлинами, сборами или налогами, кроме и выше тех, которые при аналогичных условиях взимаются или могут взиматься с собственных граждан».
Руководство Москвы неоднократно высказывало в СМИ несогласие с решением Конституционного суда, но в конце концов действие указанных норм в Москве и области было приостановлено, а 26 декабря 1996 г. совместным Постановлением 979-42 Правительств Москвы и Московской области прекращено. Можно было бы и не упоминать об отмененной норме, однако сбор за прописку органы милиции продолжают требовать по сей день, — видимо, как это часто бывает, информацию не довели до исполнителя.
В тех случаях, когда адвокаты или представители правозащитных организаций брались отстаивать в судах право беженцев и вынужденных переселенцев на регистрацию по месту жительства на жилой площади, принадлежащей им на правах собственности, без всяких дополнительных поборов, то на основании решения Конституционного суда и Постановления 979 это обычно удавалось сделать. Таким образом, в некоторых случаях судебную систему удается превратить в механизм, защищающий права беженцев и вынужденных переселенцев.
Замена прописки регистрацией. 17 июля 1995 г. было принято Постановление Правительства РФ 713 «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ». Постановление, как следует из преамбулы, принято в соответствии с Конституцией РФ и во исполнение Закона «О праве граждан РФ на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства на территории РФ», принятого летом 1993 г.
Предполагалось, что постановление отменит прописку. На самом же деле Постановление 713 заменяет только терминологию. Постоянная прописка теперь называется регистрацией по месту жительства, а временная — регистрацией по месту пребывания. Пункт 10 второй части гласит: «Регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом жительства, осуществляется, как правило, на срок до трех месяцев». Этот «срок может быть продлен в исключительных случаях, связанных с серьезными заболеваниями». Короче говоря, теперь гости могут получить временную прописку не более, чем на три месяца. Вот такая свобода передвижения!
Москва поддержала эту норму Постановлением 1030-43 от 17 декабря 1995 г. В обоих постановлениях не сказано, когда же гость может приехать к вам снова. Если трактовать эту норму без предубеждения, то через три месяца можно прийти и повторить регистрацию, заплатив небольшую пошлину. Однако органы милиции интерпретируют постановления 713 и 1030-43 иначе. На неделю приехавший гость (если он не состоит в ближайших родственных отношениях с хозяином) снова будет зарегистрирован не ранее, чем через год, хотя этот год никак не обозначен в постановлениях. Для мигрантов, особенно из Чечни, живущих у родственников и знакомых уже почти два года, эта практика убийственна. Теряя регистрацию, они остаются без работы, пенсий, пособий на детей, медицинской помощи, образования. Однако ни Прокуратура, ни МВД не признали незаконность пресловутой нормы «раз в год», и она продолжает действовать. Содержащееся в ней расширенное толкование постановлений как бы не замечается, несмотря на депутатские запросы и ходатайства о надзоре за приведением практики в соответствие, если не с законом, то, по крайней мере, с Постановлением 713.
После множества обращений в Правительство РФ и Прокуратуру депутатов Государственной думы и правозащитников в тексты Постановлений 713 и 1030-43 были внесены изменения. Срок временного проживания увеличен до шести месяцев. Однако паспортные столы отделений милиции далеко не всегда соглашаются производить регистрацию на этот срок, ссылаясь на то, что в Постановлениях срок регистрации обозначен расплывчато: «до шести месяцев».
Внесены были и другие изменения в Постановление 1030-43: уменьшена норма жилой площади для регистрации по месту жительства до 12 кв.м на человека, для регистрации по месту пребывания — до 6 кв.м (в исходном варианте эти нормы составляли, соответственно, 18 и 10 кв.м), сбор за регистрацию по месту жительства на площади, принадлежащей лицу на правах собственности, наконец формально отменен, однако и в нынешнем улучшенном виде московские правила сужают права регистрации, принятых на федеральном уровне. Появилось и еще одно дополнение – «при стаже работы более трех лет регистрация по месту жительства в ведомственном общежитии осуществляется без учета мнения администрации». До сих пор, насколько нам известно, никто не пытался пользоваться этой нормой, способной превратить в москвичей многих беженцев и вынужденных переселенцев.
В Москве правило «регистрации по месту пребывания не чаще, чем раз в год» было закреплено Распоряжением Правительства Москвы 303 от 16 мая 1996 г. Это Распоряжение вносило поправки в Распоряжение 637. Согласно одной из поправок, регистрация по месту пребывания в Москве допускается на срок до 45 суток и не более, чем на шесть месяцев за календарный год. В соответствии с другой поправкой, пребывание в Москве без регистрации более суток карается штрафом в размере одной минимальной оплаты труда, через трое суток взимается штраф в две минимальных зарплаты или производится выдворение из Москвы. Механизм выдворения не указан и, следовательно, оставлен на усмотрение сотрудника милиции.
Надо отметить, что Постановлением 713 сняты действовавшие с 1993 г. запреты на регистрацию беженцев и вынужденных переселенцев в Москве, Московской области и Петербурге. (Однако Москва, увы, не согласилась с Правительством РФ — см. ниже).
Кроме того, Постановление 713 предоставило возможность регистрации по месту жительства в общежитиях и гостиницах-приютах, что дает многим переселенцам и беженцам перспективы на дальнейшее решение жилищной проблемы. На деле же прописки удается добиться только по решению суда — по искам беженцев к органам милиции, которые по-прежнему отказываются прописывать их. На слушаньях в судах защищают интересы беженцев представители правозащитных организаций, без которых, как правило, не принимаются положительные решения. Именно так несколько семей беженцев и вынужденных переселенцев, которым удалось получить ходатайства владельцев общежитий, приобрели полноценное право проживать в Москве.
Однако Правительство Москвы постоянно находит новые способы сбора денег с приезжих и, в частности, с беженцев и вынужденных переселенцев. В последнее время появились новые формы поборов. Одна из них состоит в требовании о заключении договора об аренде при вторичной регистрации по месту пребывания у родственников и знакомых. При этом в графе «арендная плата» договора делается запись «бесплатно—знакомые» и взимается сбор в 250 000 рублей в месяц. Под эту практику подпадают вынужденные переселенцы и беженцы, не получившие статуса. Но известны случаи, когда от имеющих с 1990 г. статус беженцев требовали для возобновления регистрации по месту пребывания доказательства родства с лицами, давшими им приют, или заключения договора о найме помещения. Это происходило в тех случаях, когда беженцы меняют адрес регистрации по месту пребывания, переезжая от одних знакомых к другим. Кроме того, в Москве введена оплата коммунальных услуги с каждого лица, получающего регистрацию по месту пребывания. Эта плата существенно превышает нормы оплаты аналогичных услуг для постоянных жителей и непосильна для беженцев и вынужденных переселенцев. Документ, определяющий и обосновывающий размеры указанных поборов, нам получить не удалось. Не исключено, что это очередная инструкция, которая разными РЭУ трактуется по-разному.
Распоряжение мэра Москвы 121-РМ от 14 марта 1996 г. облегчило участь вынужденных переселенцев (уступка новому Закону «О вынужденных переселенцах»). Теперь статус вынужденного переселенца предоставляется в Москве (опять некий «московский статус») при наличии согласных их приютить близких родственников – родителей, детей, бабушек, дедушек, внуков, братьев и сестер. На беженцев эта «облегченная» московская норма не распространяется, для получения статуса им по-прежнему необходимо наличие регистрации по месту жительства, т.е. постоянной прописки — условия, при котором статус беженца фактически уже не нужен. С ноября 1994 г. по март 1996 г. эта норма распространялась и на вынужденных переселенцев (Постановление Правительства Москвы 2154). Попытки обращаться в суд ни к чему до сих пор не приводили. Мещанский межмуниципальный районный суд, куда по месту расположения ответчика подают иски к Московской миграционной службе переселенцы из Чечни, не желает признать незаконным отказ в предоставлении им статуса вынужденного переселенца, основываясь на Распоряжении 121 Правительства Москвы, несмотря на явное его противоречие Закону «О вынужденных переселенцах». Суд не отрицает противоречия, однако признает не подтвержденный никаким законом особый статус Москвы, на который ссылается Московская миграционная служба. Московский городской суд оставляет решения без изменений. Известен только один случай, когда в порядке надзора судья Верховного суда В.Н.Соловьев направил жалобу ходатайствующего о предоставлении статуса председателю Московского городского суда со следующим замечанием:
«Полагаю, что распоряжение 121 противоречит положениям ст.12 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст.21 Декларации прав и свобод человека, ст.55, п.3 Конституции РФ, Закону »О вынужденных переселенцах" ст.3, п.1 и ст.5, п.2.
Судом не учтено, что в случаях несоответствия акта государственного органа закону он обязан в силу ст.120 Конституции РФ принимать решения в соответствии с законом".
Однако Мещанский межмуниципальный суд по надзорной жалобе снова принял отрицательное решение.
Комитет «Гражданское содействие» неоднократно обращался в Генеральную прокуратуру и Прокуратуру г. Москвы с просьбой о проверке законности Распоряжения 121. Последнее обращение дало результат: 1 июля Генеральная прокуратура РФ направила в Московский городской суд заявление о признании недействительным Распоряжения 121 как противоречащего Конституции и федеральному законодательству РФ.
Для беженцев без статуса обращение в суд сопряжено с большими трудностями, поскольку в соответствии с Распоряжением 637 Правительства Москвы они должны выплачивать огромный сбор в казну Москвы за регистрацию по месту пребывания, а без такой регистрации они не могут подать заявление в суд, так как их пребывание в Москве считается нелегальным. Поэтому беженцы предпочитают оставаться на нелегальном положении и договариваться с милицией приватно. Заинтересованность москвичей в таком положении весьма сомнительна, так как смысл регистрации как механизма учета находящихся в Москве добропорядочных граждан и их отделения от гостей, имеющих криминальные цели, теряется.
Последние изменения в правилах регистрации. 12 марта 1997 г. было принято Постановление 290 Правительства РФ, согласно которому действие Постановления 713 о регистрации граждан России по месту пребывания и месту жительства распространяется на граждан бывшего СССР, прибывших из стран СНГ или Балтии. По сути, этим Постановлением отменяется вся система московских поборов с бывших российских граждан. Тем самым положение вынужденных переселенцев и положение беженцев из бывшего СССР уравниваются, что даст последним возможность отстаивать свои права.
Однако уже сейчас стало понятно, что московские власти не желают выполнять это постановление. На соответствующие запросы в паспортные столы московских отделений милиции был получен единообразный ответ о том, что Постановление 290 «не доведено до их сведения руководством». Само же руководство, т.е. Паспортно-визовое управление ГУВД Москвы, сообщило, что руководствуется московскими документами, «а также и Постановлением 290". Противоречия между тем и другим ГУВД Москвы не усмотрело. Диалог правозащитных организаций и ГУВД продолжается.
Решению проблемы жилья могло бы способствовать Постановление 106 Правительства РФ от 28 января 1997 г. «О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья». В отличие от ранее действующего документа, определявшего единые размеры ссуд, не соответствующие стоимости жилья, Постановление предполагает дифференцированные размеры ссуд в зависимости от средней стоимости одного квадратного метра жилой площади в данном регионе, выделяемой на семью в пределах социальных норм, но не более 18 квадратных метров общей площади на человека. По новому Постановлению предполагается выплата ссуд в размере, много превышающем те, которые можно было надеяться получить раньше. Однако деньги на ссуды в регионы не поступают и проблема решается пока только на бумаге. Кроме того, предполагается ввести для каждой местности «региональный коэффициент комплекса критериев целесообразности расселения вынужденных переселенцев». Коэффициент должен учитывать экологию, климат, демографическую обстановку, географическое положение, ситуацию на рынке труда и миграционную ситуацию. Нетрудно предугадать, что с помощью этого коэффициента беженцы будут вытесняться в нежелательные для них регионы. Серьезный анализ потребности регионов в мигрантах и возможностей их принять не проводится никем. Постановление 106 имеет и ряд других недостатков. Для получения ссуды требуется иметь двух поручителей, которых приезжим найти нелегко, справку о работе в течение года на новом месте и все ту же регистрацию по месту жительства, которой у беженцев в большинстве случаев нет.
Некоторые региональные акты. Не надо думать, что условия для беженцев в провинции лучше, чем в Москве. Не менее тридцати регионов России ввели различные ограничения по приему мигрантов, среди них даже Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, где мигрантов фактически нет. Такие постановления отражают настроения общества, во многом провоцируемые выступлениями политиков разного уровня и некоторых СМИ. Не говоря уже об ограничениях прав беженцев в Ставропольском и Краснодарском краях, где беженцев действительно в десять раз больше, чем в среднем по России, множество писем в правозащитные и благотворительные организации показывает, что при бездействии законов любой председатель сельсовета может придумать такие правила, которые не придут в голову даже Ю.М. Лужкову. Однако образцом для них обычно служит Москва.
В качестве примера назовем принятый Воронежской областной думой 10 марта 1995 г. «Закон Воронежской области об упорядочении миграционного процесса», в котором, в частности, содержится такая норма: «Гражданин РФ, гражданин бывшего Советского Союза, лицо без гражданства, находящиеся на территории области на законных основаниях, имеют право на свободу передвижения... Ограничения права на свободу передвижения... допускаются только на основании федерального и областного законодательства» (ст.1).
Воронежский закон устанавливает сбор за регистрацию пребывания в области – «в процентном отношении к минимальной месячной оплате труда за каждые сутки пребывания в размерах: с гражданина РФ — 10%, с гражданина бывшего Союза ССР — 20%, с иностранного гражданина, а также граждан РФ и бывшего СССР, которые прибыли с предпринимательскими целями, — 50%...»(ст.12). «Срок временного пребывания на территории Воронежской области ограничивается 45 сутками» (ст.4). Есть там и ст.17 о порядке выдворения за пределы области. Но самое реально опасное для беженцев положение заключено в Приложении 1, где определяется квота на прием мигрантов, равная «0,5% от числа жителей соответствующего населенного пункта». А это значит, что из 22 000 переселенцев из Таджикистана (для которых близ города Борисоглебска Воронежской области передовой отряд из их числа строит по согласованному на всех уровнях плану микрорайон) смогут официально зарегистрироваться в области всего несколько сотен человек.
Еще более ярок проект Миграционного кодекса Ставропольского края. В нем предлагается взимать сборы за регистрацию на территории края втрое большие, чем в Москве. И так же, как в воронежском законе, — ограничен процент мигрантов в крае.
Особой жесткостью миграционной политики отличаются Краснодарский край и Ростовская область.
В Краснодарском крае проживает около 12 тысяч месхетинских турок, выехавших туда после событий в Фергане в 1989 г. Дома турки покупали под расписку, не заверенную нотариально, поскольку у них не было местной прописки. До сих пор они живут в домах, на которые порой прежние владельцы предъявляют претензии и, при отсутствии нужного числа свидетелей сделки, в судебном порядке возвращают себе право владения.
Проживающие уже восемь лет в Краснодарском крае турки не имеют ни прописки, ни статуса беженцев или вынужденных переселенцев. В первом им отказывают местные власти, во втором — органы ФМС. Логика ФМС проста: турки прибыли в Россию в 1989 г., а ФМС образовалась в 1992-м. В 1993 г. были приняты закон «О беженцах» и Постановление Правительства РФ, согласно которому все претендующие на статус беженца лица должны были заявить об этом в органы ФМС в месячный срок. Месхетинские турки не знали о постановлении, поскольку в сельских местностях не привыкли интересоваться законами и постановлениями, пока начальство само не сообщит о них. Сроки были упущены. Турки лишены пенсий, пособий на детей, права на постоянную работу, на медицинское обслуживание, на получение среднего специального и высшего образования. Бесплатно им оказывается только экстренная медицинская помощь. На работе они лишены премий, надбавок, оплачиваемых отпусков. Не получают пенсий даже инвалиды Великой Отечественной войны, которые были на фронте во время депортации 1944 г. и пережили депортацию из Узбекистана. Особенно усилилось давление на турок со времени активизации в Краснодарском крае казачества. На сходах в 1991 г. казаки приняли решение о выселении месхетинских турок за пределы края. Одно из направлений их деятельности — «защита края от экспансии лиц неславянских национальностей» — в наибольшей степени коснулось именно месхетинских турок. Решением администрация края казаки получили право вместе с милицией проводить рейды по проверке паспортного режима. Известны случаи погромов на хуторах, где живут турки. В апреле 1996 г. в крае была введена регистрация по месту пребывания, которая проводится каждые три месяца, сопровождается взиманием сбора в одну минимальную зарплату и предоставляется только тем, кто имеет собственное жилье. Остальные, не имея регистрации, подвергаются постоянным штрафам. С 1994 г. ведутся переговоры между Россией и Грузией о возвращении турок на родину. В декабре 1996 г. Президент Грузии издал указ о возвращении турок. Однако сегодняшняя Грузия не готова принять месхетинских турок и расселить их в Месхетии. Отношение к перспективе переселения в Грузию самих турок колеблется от негативно сдержанного до резко негативного. Тем не менее приходится признать, что в Краснодарском крае они не имеют перспективы нормально наладить свою жизнь. Свое особое отношение к приему беженцев администрация Краснодарского края основывает на Постановлении 1019 Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. «О регулировании миграционных потоков в Краснодарском крае».
В Ростовской области часто получают отказ в предоставлении статуса даже те, кто имеет там близких родственников. На запросы в миграционную службу и администрацию области приходит стандартный ответ: «Ростовская область не предназначена для проживания беженцев и вынужденных переселенцев».
Важно отметить, что бывают и исключения из общего правила. Так, глава администрации Астраханской области отказался подписать подготовленный миграционной службой проект постановления, ограничивающего прием мигрантов.
Приказы и инструкции, определяющие положение беженцев и вынужденных переселенцев. Кроме законов, которые не работают, массы актов, которые принимаются различными думами, правительствами, мэриями существуют бесчисленные инструкции, тоже определяющие положение беженцев и вынужденных переселенцев.
Действует, например, инструкция, согласно которой статус может получить, как правило, только семья, прибывшая в полном составе («Положение о порядке признания лиц вынужденными переселенцами, их регистрации и учета» 2775, утвержденное ФМС РФ 25 ноября 1993 г.). Переехать в Россию главе семьи, обосноваться и потом вывезти остальных нельзя. Семья должна ехать с ним, иначе миграционная служба не поверит вынужденности переселения. Житель Узбекистана Леонид Андреевич Шаталов принял российское гражданство и получил в российском консульстве направление в Тверь, в котором значилось, что решение принято «по согласованию с ФМС». Однако в Твери принять Леонида Андреевича с сыном отказались. Получив письменный отказ, он подал в суд на ФМС, и дело это тянулось два года. Московская миграционная служба превратилась в соответчика после того, как Шаталов принял решение обосноваться у брата, постоянно живущего в Москве, и снова получил отказ. Один из доводов отказывающих сотрудников миграционных служб состоял в том, что жену и дочь Шаталов оставил в Узбекистане. На суде выяснилось, что Леонида Андреевича год не принимали на работу по специальности, подвергали другим формам дискриминации. Однако ему не дали удостоверения вынужденного переселенца, чем лишили возможности устраивать в России жизнь своей семьи.
Характерна история телеграмм-приказов, которые рассылались во все региональные миграционные службы, о регистрации жителей Чечни. Казалось бы, очевидно, что все они по крайней мере подпадают под действие закона «О вынужденных переселенцах». Однако 27 декабря 1994 г. была дана первая телеграмма за подписью руководителя ФМС Татьяны Регент о том, что чеченцев по национальности регистрировать как вынужденных переселенцев запрещается. 28 января 1995 г. члены ПЦ «Мемориал», обследовавшие положение переселенцев из Чечни, привезли этот приказ из Новгородского ЦВР и прочли его во время подписания соглашения антивоенного движения. Приказ наделал много шума. 31 января Татьяна Регент дала другую телеграмму, в которой ошибку «исправила», — теперь из Чечни не должны были регистрировать никого. Снова в прессе был поднят шум. И вот наконец, сначала в средствах массовой информации, а потом уже в региональных миграционных службах, появилось распоряжение, отменяющее оба приказа. Однако до сих пор статус вынужденных переселенцев получили только 130 000 из 300 000–450 000 (оценки расходятся) покинувших Чечню. Надо учесть, что 80 000 из 130 000 уехали до войны.
Мы уже говорили о том, как в РФ «отменена» прописка. Но кроме прописки есть еще и выписка (она же — снятие с регистрационного учета). С выпиской у беженцев и вынужденных переселенцев тоже возникают проблемы.
Если беженец, например из Азербайджана, наконец получает жилье в каком-нибудь городе или деревне России, то там власти требуют от него выписку из квартиры в Баку, где он был постоянно прописан в 1990 г. и откуда его выгнали во время погромов. Власти не интересует, как он может получить выписку. Кажется, они искренне не понимают ситуацию, по-прежнему мысленно живут в едином СССР и не могут себе представить, как можно прописать человека, если он не выписался с прежнего места жительства. В паспортном столе населенного пункта, в который он прибыл, беженцу говорят: «Поезжайте в Азербайджан и выпишитесь. Это не дорого. Может, вам ФМС оплатит». Отчаявшись объяснить паспортистке, что такое для армянина сегодняшний Азербайджан, что там происходит и почему он уехал, беженец идет в ФМС с просьбой о помощи. И ФМС отправляет его в посольство Азербайджана, где он оставляет заявление об отсутствии претензий к Азербайджану и 300 000 рублей консульского сбора с каждого взрослого члена семьи. За эти немалые деньги человеку в паспорте ставится штамп о выписке, без которого в России невозможна прописка, законом отмененная. Жилищные комиссии миграционных служб без этой выписки стараются с беженцами не разговаривать. По закону и по соглашениям между республиками бывшего СССР (правда, не всеми еще принятым) Россия должна получать компенсацию за тех людей, которых приютила. Вместо того чтобы договориться с органами МВД об отмене печати о выписке в паспорте беженца или о праве поставить ее по месту новой прописки (что делают в некоторых городах местные власти и что допускают правила МВД), ФМС принимает и поддерживает эту практику.
ПЦ «Мемориал» выпустил заявление по этому поводу еще в ноябре 1994 г. Переписка с ФМС ни к чему не привела. Система выписки не только оскорбительна и разорительна для беженцев, — от нее страдают и интересы России, поскольку при такой системе Россия лишается права на компенсацию со стороны стран изгнания беженцев. Только в самое последнее время в некоторых случаях удавалось договориться с местными властями о том, чтобы штамп о снятии с регистрации ставился при прописке по новому адресу. Для этого пришлось обратиться в Паспортно-визовое управление МВД и получить оттуда письменное разъяснение о возможности снятия с учета в заявительном порядке. Беженцы, обращающиеся в Комитет «Гражданское содействие», получают копию письменного ответа МВД, идут с ним по своему новому адресу и убеждают паспортиста поставить им штамп о выписке из оставленной квартиры. При этом информация о выписке отправляется в изгнавшую страну, т.е. Россия все равно лишается права на компенсацию. Все это происходит потому, что миграционные службы больше всего обеспокоены тем, чтобы у беженца не оказалось две квартиры: одна в России, другая — в стране исхода.
|
|