Право. В конце 80-х годов руководство СССР во главе Генеральным секретарем ЦК КПСС Михаилом Горбачевым объявило о начале перестройки в стране и о построении правового государства. После распада СССР президент РФ Борис Ельцин также неоднократно декларировал свою приверженность идее правового государства. В первые два года существования независимого российского государства действительно был принят ряд демократических законов: Закон “О гражданстве” (28.11.91 г.), Закон “О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ” (25.06.93 г.), Законы “О беженцах” и “О вынужденных переселенцах*” (19.02.93 г.) и другие. В конце 1992 г. Россия присоединилась к международным соглашениям, в частности к Конвенции 1951 года и к Протоколу 1967 года “О статусе беженца”. Законы создавались по западным образцам, но выражали скорее стремление руководства страны обеспечить международное признание России как цивилизованного европейского государства, чем серьезное намерение создать в стране правовое поле.

За принятием очередного закона не следовали соответствующие подзаконные акты исполнительной власти, которые давали бы закону практическую возможность реализоваться. Напротив того, в ряде случаев принятые Правительством во исполнение закона постановления противоречили духу и букве закона. Так произошло, например с Постановлением №713 от 17 июля 1995 года “О правилах регистрации граждан РФ по месту жительства и месту пребывания”, фактически ужесточившим правила прописки, в то время как ожидалось, что с вступлением в действие Закона “О свободе передвижения” институт прописки будет ликвидирован. Кроме того, возникновение новых форм собственности и новых правовых отношений не подкреплялось законодательной базой.

Отсутствие полноценной юридической экспертизы местного законотворчества породило поток противозаконных региональных актов, которые по сей день плодят руководители субъектов федерации и более мелкие представители власти в попытке на свой лад внести подобие порядка в создавшийся хаос.

В огромном государстве, которым остается постсоветская Россия, возникли широкие возможности для развития произвола во всех сферах жизни российского общества. Неработающее новое законодательство в сочетании со старой практикой волевых решений, в прошлом принимаемых централизованно, приводят к тому, что все в большей и большей степени одерживает верх “право” криминального мира, в котором чуждый ему человек оказывается абсолютно беззащитным. Мощным катализатором процесса всеохватывающего беззаконья послужили варварские военные действия в Чечне, в значительной степени усугубившие криминализацию общества, продемонстрировав полное пренебрежение государства к правам личности, и в первую очередь праву на жизнь.

Социальная защита. Новая экономическая и правовая ситуация требовала поддержки, по крайней мере, беднейших слоев населения. Однако система сколько-нибудь эффективной социальной защиты не была создана. Так называемые “молодые реформаторы”, увлеченные возможностью изменения экономического устройства общества, отложили на будущее заботу о составляющих общество индивидуумах, продемонстрировав приверженность советскому принципу приоритета интересов государства над интересами личности. На начало 1998 г. по официальным данным за чертой бедности находилось более 32-х миллионов человек, т.е. 22% населения России. После сентябрьского кризиса эта цифра, безусловно, существенно увеличилась.

Близка к уничтожению система бесплатного медицинского обслуживания. Как раковая опухоль на теле медицины наросла система медицинского страхования, в которую, как в бездонную бочку уходят наши налоги, исчезая бесследно и не доходя до учреждений здравоохранения. Правила страхования плохо законодательно оформлены, крайне запутаны, непонятны ни врачам, ни их пациентам. Никто не знает, за что необходимо платить, а что, кому и кем может быть предоставлено бесплатно. Врачей штрафуют за лечение жителей иных городов, за проведение серьезных обследований. Часто основным заработком врачей становятся подношения обеспеченных больных. Больницы находятся в плачевном состоянии, отсутствуют лекарства, перевязочные материалы, выходит из строя медицинская аппаратура. Разрушается также, гарантируемая Конституцией РФ, система бесплатного начального и среднего образования и дошкольного воспитания. Таким образом, исчезает то немногое, что составляло достояние советской системы.

В высшей степени состояние полной правовой и социальной беззащитности свойственно вынужденным мигрантам: переселенцам и беженцам из стран бывшего Советского Союза, хлынувшим в Россию из очагов вооруженных конфликтов и межнациональной напряженности, а также беженцам из третьих стран, оказавшимся на территории России к моменту развала СССР или прибывшим в Россию в доверчивой надежде на выполнение здесь Закона РФ “О беженцах” и Конвенции 1951 года.

Официальные справочники приводят точные данные только по вынужденным мигрантам, получившим статус беженца или вынужденного переселенца (т.е. вынужденного мигранта, имеющего гражданство РФ). Реально в положении вынужденных мигрантов в России находится, по нашим оценкам, не менее 4 миллионов человек, главным образом, граждан бывшего СССР. Около 100 тысяч афганцев стали в России, так называемыми, беженцами на месте, из них статус беженца был предоставлен нескольким десяткам.

Следует отметить, что в России нет закона о репатриации, и 77% вынужденных мигрантов составляют этнические русские, около 10% -- татары и другие народы Российской Федерации.

Основные категории мигрантов. Говоря о проблемах миграции в России, необходимо иметь ввиду, что важнейшим ее отличительным свойством служит непосредственная порожденность внутренней политикой бывшего Советского Союза, правопреемницей которого Россия себя объявила, и собственной российской политикой.

Кто просит убежища в России? -- Это, в первую очередь, наши бывшие сограждане – из горячих точек и то русскокультурное население, которое застал врасплох распад СССР. Для многих переезд в Россию – просто возвращение на родину, с которой они никогда не уезжали, но которая ушла у них из-под ног. Однако при отсутствии закона о репатриации всем этим людям приходится ходатайствовать о статусе беженца или вынужденного переселенца.

Большая часть беженцев из, так называемого, третьего мира также имеет прямое отношение к политике России, поскольку это – около 100 тысяч афганцев, которые не могут вернуться на родину после вывода российских войск и падения режима Наджибулы. Беженцы из Северной Кореи и других стран народной демократии тоже не чужие для России, и было бы естественно взять на себя хотя бы часть ответственности за их судьбы. Однако российские власти сегодня к этому не готовы.

До сих пор не осознана ответственность государства за судьбы жертв военных действий в Чеченской республике. Положение жертв чеченской войны не регламентируется ни одним законом, поскольку нет и не может существовать закона, определяющего положение, когда государство уничтожает собственные города и собственных граждан, во имя Конституции или любой иной абстрактной идеи. С жертвами военных действий обращаются так, как если бы они по своей вине потеряли паспорта, трудовые книжки, ордера на квартиры; как будто не сгорели в Чечне архивы и нормально работают суды общей юрисдикции. Некоторое число жителей Чечни расселено по Центрам временного размещения ФМС (около 2 тысяч, но цифра не точна), где они получают, как правило, скверное питание и койку в общежитии. Не имея денег, они лишены возможности передвигаться в поисках места жительства и работы, не могут купить себе кусок мыла и зубную пасту. Дети и больные лишены необходимого питания. Только в 1997 г. положение начало немного меняться к лучшему. Постановление Правительства РФ №510 “О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в ЧР и покинувшим ее безвозвратно” было принято 30 апреля 1997 года. В нем не предусмотрены никакие меры по компенсации утраченного тем, кто остался в Чечне. Но и среди семей “безвозвратно” ее покинувших всего только 7,5 тысяч семей получили ту мизерную компенсацию за утраченное жилье и имущество, которую согласилось им выплатить Правительство РФ. Право на компенсацию признается за весьма узким кругом лиц, покинувших Чечню в период с 12.12 94 г. по 23.11.96 г. Постановление содержит и другие ограничения. Механизм подачи заявления чрезвычайно сложен, собрать требуемые подлинники документов не удается. Кроме того, оно не предполагает выплаты компенсаций за потерю члена семьи и за ранение, как это было в проекте постановления. В бюджете на 1999 г. заложена только треть тех средств (1200 миллионов рублей), которые были бы необходимы для полного покрытия расходов на реализацию Постановление № 510, после чего можно было бы ставить вопрос о расширении его рамок. Это значит, что десятки тысяч людей, оставленных государством без крова, имущества, куска хлеба, еще не один год будут скитаться по России.

Правила компенсации не учитывают реально утраченной собственности, они уравнивают всех. Попытки получить через суд возмещение реального материального ущерба и морального вреда не приводят к успеху. Суды отказываются серьезно рассматривать иски граждан РФ к Государству.

Положение беженцев из Чечни доказывает неизбывную убежденность наших властей в их праве обращаться со своим народом как со своей собственностью. Отсутствие в России сильного антивоенного движения показывает, что и народ тоже не сомневается в этом.

Впрочем и страны Запада продемонстрировали отсутствие приверженности идеям демократии и прав человека, объявив события в Чечне внутренним делом России. За время войны Россия была принята в Совет Европы, ей предоставлялись кредиты, приезжали с визитами руководители самых почитаемых как демократические государств. Стабильность политического режима в России для западных политиков оказалась дороже жизней сотни тысяч людей. Последние события в России показывают, что надежды на стабильность государства вне права и уважения личности оказались бесплодными.

Преступление, венчающее тысячелетие, совершилось в условиях безответственности всех ветвей власти, беспомощности российского общества и безразличия Мирового сообщества.

Изначально Миграционная политика России в отношении беженцев была основана не на принципе защиты беженцев, а на защите государства от беженцев. Не замечать людей и их проблемы – основная тактика нашей власти. Наивная надежда на то, что все каким-то образом “само рассосется”.

Приведенные выше цифры показывают, что по сей день сохраняются два основополагающих тезиса российской политики в отношении вынужденной миграции -- это:

• полный отказ в поддержке беженцам из третьих стран и
• максимальное удерживание наших бывших сограждан в тех республиках, где их застал распад СССР.

Беженцы из третьих стран. Первый связан с тем, что, принимая законы “О беженцах” и “О вынужденных переселенцах”, руководители государства были, кажется, искренне убеждены в невозможности притока беженцев в Россию. Неоднократно приходилось слышать о том, что “Россия и сама не жирует, куда еще и беженцев принимать! Мы и не думали, что к нам кто-то поедет.” (Юрий Архипов, в 1993 году – заместитель руководителя ФМС, начальник Департамента внешней миграции). Наивность официальных лиц, которые не могут не знать о ситуации в Сомали, Афганистане, Ираке, Северной Корее -- удивительна. Однако, присоединяясь к Конвенции 1951 года и принимая новые законы, они не ожидали иных последствий, кроме притока гуманитарной помощи и кредитов в Россию. Сознание ответственности начинает приходить в процессе сотрудничества с УВКБ ООН и деятельности небольшого числа российских общественных организаций, предпринимающих слабые попытки помогать беженцам из третьих стран. Лучшее, что удается иногда сделать для югославов, афганцев, северокорейцев, это – договориться о принятии их другой страной. Характерный пример имел место два года назад во Владивостоке, где просили убежища три северокорейца. Один из них был заключен в тюрьму как незаконный мигрант, второму милиция прострелила ногу при попытке скрыться, третьему удалось найти приют у добросердечных россиян. В тюрьме “преступник” пытался покончить собой, перерезав себе вены. При этом все трое прибыли в Россию на законных основаниях – в качестве рабочих, они жили в специальном лагере, который им удалось покинуть, обойдя северокорейских и российских охранников. Только вмешательство УВКБ ООН, приславшего из Женевы своего сотрудника Изабель Миуби, долгое время работавшей в Москве и прекрасно владеющей русским языком, дало возможность всем троим перебраться в консульство Южной Кореи, согласившейся принять беженцев. В недалеком прошлом корейцев ждало бы возвращение в Северную Корею с возможным предварительным содержанием в тюрьме. Такое развитие событий возможно и сейчас.

Огромную проблему составляют афганцы, по отношению к которым Россия фактически совершает предательство. Многие из них были привезены в Советский Союз в детстве, их учили, лелеяли, готовили из них “настоящих советских людей”. Россия выбрасывает этих детей как ненужный сор, отказывая в статусе, гражданстве, праве работать и жить. Общественным организациям не удалось получить копии документов, которые когда-то определяли положение маленьких афганцев в СССР, поскольку эти документы имеют гриф секретности. И самом тяжелом положении находятся девушки, которым особенно трудно скитаться по вокзалам и искать себе пропитание.

Надо отметить, что новая редакция Закона “О беженцах”, принятая в 28 июня 1997 г., привела определение беженца в полное соответствие с Конвенцией ООН 1951 г. В силу этого определения в круг лиц, которые могут ходатайствовать о предоставлении им статуса беженца, вошли, так называемые, “беженцы на месте”, т.е. те, кого изменения политической ситуации в их стране застали на территории России. Таким образом афганцы, когда-то приехавшие в Россию работать или учиться, теперь получили возможность приобрести статус беженцев или политическое убежище. Однако новый подход к их правовому положению с великим трудом пробивает себе дорогу.

Юристы из общественных организаций пытается помочь беженцам из третьего мира российских в судах отвоевать их право на предоставление статуса. Успех сопутствует единицам.

Вынужденные мигранты из стран бывшего СССР. Одна из причин удерживания русскоязычного населения в бывших республиках СССР кроется в неизжитых имперских амбициях российских властей и их стремлении оказывать влияние на новые независимые государства с помощью русскоязычного населения, живущего там. Мигранты из бывшего СССР в своем большинстве не являются беженцами или вынужденными переселенцами, для них необходимо было бы принять закон о репатриации, сопровождающей развал Российской (или советской) империи. Как и любая империя, Российская, распространяла по всем окраинам своих граждан, осознающих себя представителями центра. Они не знают местного языка, культуры, не в состоянии осознать себя в качестве этнического меньшинства. Даже в тех случаях, когда они не подвергаются дискриминации (как это предполагает Закон “О беженцах”), их естественной родиной может быть только Россия. Однако российские власти с гораздо большей готовностью рассуждают о помощи соотечественникам за рубежом, чем о создании условий, при которых те могли бы сделать выбор, оставаться ли им в новых независимых государствах или переехать а Россию.

Рассматривать миграцию в Россию как положительный фактор, как признак и возможность более эффективного развития страны недоступно ни для менталитета российской политической элиты, ни для мелкого местного чиновника. Достаточно сказать, что серьезной программы в области миграции нет ни у одной политической партии.

Образованная в 1993 году ФМС РФ играет в судьбах мигрантов двойную роль. Это орган, одновременно предоставляющий статус и единственный осуществляющий заботу о беженцах и вынужденных переселенцах. Выполняя эти две роли, ФМС входит во внутренние противоречия, поскольку предоставление статуса очередному мигранту накладывает на ФМС новые обязательства, выполнять которые чрезвычайно трудно из-за постоянного недофинансирования Правительством РФ. С другой стороны, ФМС вынуждена проводить правительственную политику в отношении мигрантов, поэтому оказывает максимальное сопротивление всем, ходатайствующим о статусе.

До последнего времени работа ФМС обычно оценивалась мигрантами и неправительственными организациями резко отрицательно. Однако в 1998 г. ФМС не раз делала явные движения навстречу неправительственным организациям как правозащитным, так и переселенческим, в которые объединились мигранты. При руководстве был ФМС образован Консультативный Совет НПО, на котором предполагается проводить обсуждение актуальных проблем. Наши юристы привлекались к обсуждению проектов правительственных постановлений, и нам удавалось внести в них некоторые существенные изменения. В некоторых случаях руководители ФМС просили нас быть посредниками между ними и беженцами, в постоянной борьбе потерявшими доверие к официальным структурам.

К сожалению сказанное не означает, что все территориальные службы также повернулись лицом к вынужденным мигрантам. С начала своего возникновения территориальные службы подчинялись не ФМС, а местным властям. Процесс переподчинения не закончен до сих пор, в частности Московская миграционная служба по-прежнему входит в состав Правительства Москвы и выполняет распоряжения Юрия Лужкова. Поэтому отношение к подопечным сотрудников территориальных органов во многом зависит от обстановки в регионе. В Санкт-Петербурге, Саратовской, Волгоградской (после смены руководства), Пензенской областях отношение сотрудников миграционных служб к беженцам и вынужденным переселенцам приемлемое. В Москве, Калининграде, Ростове на Дону – катастрофическое.

Вот пример, характеризующий весьма ярко менталитет сотрудников миграционной службы. Для получения компенсации за утраченное в Чечне жилье и имущество переселенцам необходимо иметь документы, подтверждающие право владения. У многих документы утрачены. В этом случае остается возможность подтвердить факт своего владения домом или квартирой в судебном порядке. Суд обращается в местные органы миграции с просьбой высказать свое мнение по каждому заявлению такого рода. Понятно, что миграционной службе, пред которой проходят тысячи переселенцев из Чечни, может быть известна какая-то конкретная информация, способная оказать влияние на рассматриваемое дело. Однако сотрудник Территориальной миграционной службы Ростовской области понимает свою задачу иначе. Он полагает, что суд советуется с ним о том, стоит ли вообще реагировать на поданное заявление. В своем пояснении суду по делу он в частности пишет: “В интересах Российской Федерации не устанавливать факт проживания гражданина Иванова по такому-то адресу в ЧР.” Копию своего заключения он с гордостью дает самому Иванову, уверенный, что спасает Россию от лишних затрат.

Руководитель миграционной службы Калининградской области письменно выразил свое резко отрицательное отношение к организации в Калининграде юридической консультации для мигрантов на том основании, что “этим ставится под сомнение квалификация сотрудников миграционной службы”. Положение в Калининграде отличается тем, что местные власти расположены к мигрантам гораздо больше, чем миграционная служба.

Законы предполагают разделение ответственности за положение беженцев между федеральными и региональными органами исполнительной власти, однако не создан механизм, который вынуждал бы местную администрацию опекать беженцев. Земли и жилые помещения были предоставлены многим группам беженцев еще руководством СССР, когда основной формой собственности была государственная. Теперь местные власти владеют землей и жилыми помещениями, предоставленными в пользование вынужденных мигрантов. Гостиницы и общежития приватизируются или выкупаются у властей. Новые владельцы выживают навязанных им жильцов, правовое положение которых весьма неопределенно. В лучшем случае удается добиться решения проблемы выселения в судебном порядке. По России идет множество судебных процессов о выселении мигрантов без предоставления им иного жилья. До последнего времени все они решались в пользу хозяев помещений.

Кроме того, сказывается обычное равнодушие российских властей к заботам своих граждан: надо активно разрабатывать специальные программы, работать с местными чиновниками и населением и т.п. Мигрант воспринимается как обуза, конкурент местному жителю. Через СМИ руководители местной исполнительной власти внушают населению отношение к мигранту как к потенциальному преступнику. Особенно в этом усердствуют губернатор Краснодарского края Николай Кондратенко и мэр Москвы Юрий Лужков. Обоими постоянно повторяются ложные сведения о количестве преступлений, совершаемых приезжими. Московские власти неоднократно публично заявляли, что 70% преступлений в Москве совершаются приезжими. В то время как по данным Московской Прокуратуры более 76% преступлений в Москве совершают жители Москвы и Московской области, и только 11% приходится на граждан бывшего СССР из других республик.

Как уже отмечалось выше, в последнее время намечаются заметные изменения в отношении к мигрантам и помогающим им НПО. Можно предположить, что начало этому положила Конференция ООН 1996 г., на которой было продемонстрировано серьезное отношение мирового сообщества к проблеме миграции, гуманистические подходы к ее решению, а также признание НПО как равноправных партнеров официальных структур.

С конца 1997 г. по 1998 г. проблема миграции неоднократно рассматривалась на самых разных уровнях. Трижды проводились парламентские слушанья. Неоднократно руководитель ФМС отчитывался на заседаниях комитетов Государственной Думы.

В ноябре 1997 г. заместитель премьер-министра О.Н. Сысуев провел совещание с участием членов НПО о положении жертв военных действий в Чечне, на котором были приняты четыре решения, имеющих для ФМС силу правительственных поручений. Во-первых, совместно ФМС и МВД была создана система снятия с жилищного учета в Чечне без выезда на место. Во-вторых, Верховный Суд по обращению ФМС дал судам распоряжение рассматривать заявления бывших жителей Чечни без задержек. (Этот вопрос на практике был уже решен в результате активной работы НПО с судами.) В третьих, совместно с Госстроем был выработан, правда очень узкий, перечень документов, заменяющих ордер на пользование жильем.

Четвертое решение – о расширении рамок Постановления о компенсациях до сих пор не приведено в исполнение, несмотря на то, что проект соответствующего правительственного постановления разработан Министерством труда уже год назад и лежит в Правительстве РФ. ФМС всячески сопротивляется его принятию из-за отсутствия средств на его реализацию.

Работа ФМС в апреле 1998 г. обсуждалась на заседании Совета Безопасности и было признана неудовлетворительной. При этом претензии, выдвигаемые ФМС были очень близки к тем, которые уже много лет высказывались НПО: не созданная вертикальная структура, отсутствие экспертизы местных нормативных актов на предмет соблюдения прав мигрантов, отсутствие законодательной инициативы, отстаивание ложно понимаемых интересов государства, а не мигрантов.

Активно взялась за анализ положения мигрантов Генеральная прокуратура РФ. В первую очередь ее внимание привлечено к нарушению права мигрантов на свободу передвижения. Опротестовано множество местных актов, ограничивающих регистрацию мигрантов в регионах России или требующих за нее непомерный сбор. Они действуют в республиках Адыгея, Кабардино-Балкария, Северная Осетия, Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской, Астраханской и Московской областях, Москве и др.

В сентябре 1998 г. вопрос о нарушениях законов РФ “О свободе передвижения”, “О беженцах” и “О вынужденных переселенцах” рассматривался на Коллегии Генеральной Прокуратуры. Основным виновником нарушений была объявлена руководитель ФМС Т.М. Регент. Присутствовавший на Коллегии автор данного доклада, несмотря на постоянное многолетнее оппонирование Регент, вынужден был встать на ее защиту, поскольку требования соблюдения права на свободу передвижения должны быть направлены в первую очередь к МВД, на органы которого возложена обязанность проведения регистрации по месту жительства и пребывания.

По результатам совещания Генеральная Прокуратура направила совместное с МВД Указание прокурорам и министрам ВД субъектов федерации “О неотложных мерах по устранению нарушений законодательства о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Срок отчетности по этому Указанию – 1 февраля 1999 г. В документе содержится требование наладить постоянный контакт с общественными правозащитными организациями. К сожалению, сотрудники МВД в минимальной степени готовы идти на такой контакт.

Приходится отметить, что местные власти отнюдь не спешат реагировать на протесты, принесенные прокуратурой. В частности, протест по поводу Закона №33 г. Москвы “Об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию” был направлен в Московскую Думу в июне 1998 г. Однако Дума до сих пор не внесла в Закон №33 соответствующие изменения.

Реакция регионов на Постановление Конституционного Суда РФ от 02 февраля 1998 г., которым признаны неконституционными все ограничения в регистрации по месту пребывания, недостаточная. Например, новые правила регистрации принятые в Московском регионе (Постановление №241-28 Правительств Москвы и области от 30 марта 1999 7г), не сняли никаких ограничений и стали еще более сложными.

Очевидно, что прокуратура не владеет эффективными механизмами реализации своих надзорных функций. Однако активность Генеральной Прокуратуры в данной проблеме уже говорит о том, что она сдвинута с мертвой точки.

Есть множество доказательств внимания к проблеме миграции и мигрантов и на местном уровне. Так за последний год Комитет здравоохранения г. Москвы двумя приказами определил тир медицинских учреждения, в которые общественная благотворительная организация помощи беженцам “Гражданское содействие” может направлять мигрантов без всякой предварительной договоренности.

В Саратовской, Волгоградской, Пензенской областях представители общественных организаций официально вошли в состав комиссий по компенсациям жертвам военных действий в Чечне. В Саратове член НПО переселенка из Казахстана Ирина Федотова стала секретарем этой комиссии, несмотря на противодействие ФМС.

Налаживаются контакты у переселенцев и НПО и в других регионах, чему в большой мере способствует работа таких организаций и программ, как Форум переселенческих организаций и сеть “Миграция и право” Правозащитного центра “Мемориал”, распространяющие свою деятельность на многие регионы России.

Одним из индексов повышения престижа проблем миграции служит появившийся интерес к ней со стороны коммунистической фракции Государственной Думы и Конгресса русских общин (КРО), прежде концентрировавших свое внимание исключительно на русском населении за рубежом. Воспользовавшись списками переселенческих организаций Форума коммунисты и КРО пытаются несбыточными обещаниями и трескучими политическими лозунгами перетянуть переселенцев на свою сторону. Одним из результатов этой деятельности явилось создание Совета переселенческих организаций при председателе Государственной Думы Геннадии Селезневе, куда вошли трое депутатов коммунистов и лидеры нескольких переселенческих организаций, наиболее непримиримых по отношению к ФМС. Националистические лозунги, декларация отказа от зарубежной помощи, неконструктивность критики, обещания скорого светлого будущего очень напоминают фразеологию идеологических предшественников этого движения.

Однако при всех ощутимых сдвигах очевидна весьма опасная тенденция миграционной политики, заключающаяся в новой позиции ФМС, явно выраженной в Справке, подготовленной ФМС для доклада на совещании в Правительстве РФ. Утверждается, что волна вынужденной миграции схлынула и в настоящее время в Россию направляются потоки, почти исключительно, экономических мигрантов. Отсюда делается вывод о необходимости большей строгости критериев предоставления статуса. Такая позиция не выдерживает критики, поскольку научные исследования показывают, что практически вся миграция русскоязычного населения в Россию носит вынужденный характер, даже если сам мигрант, давая объяснения, останавливается главным образом на экономических причинах. Кроме того, отсутствие военных действий в местах исхода еще не говорит об отсутствии там дискриминации.

О нежелании властей брать на себя обузу заботы о беженцах говорит также уменьшившееся более чем в 10 раз число людей, получивших статус беженца в 1998 году по сравнению с 1997 годом. Граждане стран СНГ, ходатайствующие о предоставлении им статуса беженца, получают отказы в направлении в ЦВР. Им советуют принять гражданство РФ, что нельзя сделать без регистрации по месту жительства. Когда же регистрация и гражданство получены, выясняется, что прошел срок подачи ходатайства о предоставлении статуса вынужденного переселенца. Таким образом, говорить о радикальном изменении отношения к проблемам миграции или, по крайней мере, о стойкой положительной тенденции в этом направлении преждевременно.

Работа сети юридических консультаций для беженцев “Миграция и право” Правозащитного центра “Мемориал”
(руководитель программы Светлана Ганнушкина)

Идея создания сети возникла во время подготовки к Конференции ООН по проблемам вынужденной миграции в СНГ в 1996 году. Неправительственные организации были широко привлечены к работе по подготовке конференции и ее итогового документа, что послужило развитию широких связей и обмену идеями между ними. Международная неправительственная организация ECRE (Европейский совет помощи беженцам и изгнанникам) предложила “Мемориалу” стать его партнером в проекте Демократической программы TACIS. Однако еще до того, как заявка в TACIS была отправлена, свою финансовую и консультативную поддержку предложим нам офис УВКБ в Москве. В настоящее время открыто уже 26 юридические консультации для беженцев и вынужденных переселенцев, которые функционируют в России по нашей программе. В ее рамках мы учимся действовать координировано, оперативно сообщать друг другу информацию о том, что происходит в каждом регионе.

Наша цель, пока еще далекая от воплощения, – сделать бесплатную правовую поддержку доступной для каждого беженца и вынужденного переселенца. В региональных консультативных пунктах беженцы и вынужденные переселенцы могут получить правовую помощь в виде консультаций и поддержки в судах. Кроме того, такой пункт должен взять на себя и аналитическую работу по оценке миграционной ситуации в регионе, положения с предоставлением статуса, работы миграционных служб и местной власти с беженцами.

Наиболее дешевую и оперативную – можно наладить с помощью электронной почты. Кроме того, мы создаем базу данных по законодательству и его нарушениям, стремимся сделать ее доступной и открытой, а также, чтобы она могла постоянно пополняться. Мы стремимся знать, какие принимаются правовые акты в регионах, иметь возможность проводить их сравнение и анализ. Мы хотим знать, что происходит в правоприменительной практике, чтобы иметь возможность достаточно быстро и по-разному реагировать, чтобы выработать какие-то действенные механизмы помощи. Разрабатываются формы для фиксирования и описания отдельных случаев, с которыми смогут ознакомиться все заинтересованные.

Мы включаем механизмы информации общественности о том, что происходит в регионах. Московские и центральные СМИ страдают от отсутствия информации из регионов. Наша сеть призвана создать поток информации из регионов в центр и наоборот. Из каждой поездки по регионам на проводимые там по программе круглые столы мы привозим много новой и чрезвычайно важной информации о положении беженцев в регионах. Иногда это информация связана с центром, но не может быть там получена. Так дважды было с приказами ФМС, которые удалось обнаружить в ЦВР Новгорода и Астрахани, а в дальнейшем оспорить через органы прокуратуры.

В процессе работы был выработан механизм приведения местных законодательных и нормативных актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Вызывающий сомнение документ направляется на экспертизу в новую правозащитную организацию Независимый экспертно-правовой совет, руководимый М.Ф. Поляковой. Полученное экспертное заключение от имени нашей организации направляется в Прокуратуру с заявлением, в котором мы стараемся показать, к каким практическим последствиям ведет применение подобного акта. Чрезвычайно увеличивает эффективность обращения (и уменьшает время ответа) отправление материала в прокуратуру с сопроводительным письмом депутата Государственной Думы В.В. Игрунова, одного из лидеров партии “Яблоко”. На сегодняшний день на нашем счету несколько отмененных приказов ФМС, ГУВД Москвы, органов образования (об отказе в обучении детей без прописки!), Распоряжения Правительства Москвы об особом порядке предоставления статуса о беженцам и вынужденным переселенцам, Постановления № 455 Верховного Совета Кабардино-Балкарии об отказе в рассмотрении заявлений на компенсацию жителям бывшим Чечни, не имеющим постоянной регистрации в Кабардино-Балкарии. По нашему заявлению Генеральной Прокуратурой была проведена проверка на соответствие Конституции и законодательству РФ законов Москвы и Смоленска “Об условиях пребывания иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию. По обоим законам прокуратура согласилась с точкой зрения наших юристов.

Программа предполагает проведение регулярных семинаров, на которых юристы и члены неправительственных организаций, оказывающих правовую помощь мигрантам, обмениваются своим опытом ведения консультаций, судебных дел, а также посреднической помощи беженцам. На семинарах обсуждаются предложения по поправкам к действующим законам, проводятся дискуссии об изменениях в законодательстве и новых возможностях, ими предоставляемыми. Докладчиками на семинарах выступают блестящие российские юристы, руководящие сотрудники миграционных служб, органов прокуратуры и внутренних дел, что способствует сближению позиций. Приезжают лучшие зарубежные специалисты в области миграции и практики, работающие в неправительственных организациях. Семинары проводятся два раза в год, и собирают аудиторию гораздо более широкую, чем только непосредственные участники сети. За два года работы были проведены семинары по темам:

Помимо правовых семинаров новые сотрудники сети приглашаются в Москву для обучения работе с пакетами программами и в сети INTERNET.

Кроме этого, мы считаем необходимым в широких рамках нашей программы попробовать воспитывать молодежь, чтобы вырастить поколение юристов, которые, работая в ФМС или в территориальных миграционных службах, внутренне стояли бы на правозащитных позициях. Каждый юрист должен понимать, что право существует для того, чтобы охранять интересы личности. Хотелось бы, чтобы выросло поколение юристов – специалистов по миграционному праву, по правам беженцев, которые ставили бы перед собой задачу защиты прав беженцев и переселенцев, а не защиты государства от них, и понимали, что высший смысл государства в создании условий достойного существования населяющих его людей.

Главной причиной отказа в предоставлении статуса являются многочисленные местные правила и распоряжения, определяющие процедуру определения статуса, противоречащие законам и направленные на то, чтобы не допустить ищущего убежища к процедуре определения статуса.

Общеизвестны такие яркие примеры нормотворчества, как закон Краснодарского края, миграционный кодекс Ставропольского края, соответствующее Постановление правительства Кабардино-Балкарии и другие.

В конце 1997 г. Москва в ответ на заявление в Мосгор. суд Генеральной Прокуратуры отменила Распоряжение мэра №121. Однако до сих пор для того, чтобы ходатайство о предоставлении статуса было принято на рассмотрение Миграционной службой Москвы, ходатайствующему необходимо иметь регистрацию по месту пребывания.

Из многих регионов (Вологодская обл., Калининградская обл.) приходят сведения, что мигрантам из Казахстана отказывают в предоставлении статуса на том основании, что “в Казахстане нет дискриминации русскоязычного населения”, не рассматривая каждый случай индивидуально, как требует закон. В то время как миграция из Казахстана составляет не менее 50% общего потока миграции из стран СНГ.

Обычно не рассматриваются заявления чеченцев, покинувших Чечню, калмыков, бежавших от тоталитарного режима в Калмыкии (две таких семьи получили статус в США), азербайджанцев из Азербайджана, подвергающихся преследованиям на родине. Таким образом, политические репрессии не рассматриваются как причина предоставления статуса.

Новая редакция Закона “О беженцах” обязывает признавать беженцем гражданина другого государства, который не может возвратиться в свою страну, поскольку политические изменения там, заставшие его на территории РФ, сделали возвращение опасным для его жизни. Таким образом, должны быть признаны беженцами и получить легальный статус в России более ста тысяч афганцев, оказавшихся в России до изменения режима в Афганистане. Однако этого не происходит. По-прежнему не сто тысяч, а около трехсот человек из дальнего зарубежья получило в России статус беженца.

Среди находящихся в России афганцев особое положение занимают около 2000 детей – сирот, привезенных когда-то для обучения в Советский Союз и выброшенных на улицу после вывода войск из Афганистана. Министерство образования отказалось предоставить нам документы, определявшие положение этих детей в советское время, ввиду их секретности. Возвращаться афганским сиротам некуда. Не имея легального статуса на территории РФ, они постоянно подвергаются репрессиям со стороны правоохранительных органов. 3 декабря один из них – двадцатилетний Наджибулла Махаммад Вакиль, был отправлен на 30 суток в приемник–распределитель Северо-западного Административного Округа в связи с тем, что он, по мнению районного прокурора, находился в Москве без цели и регистрации. Наджибулла учился в Волгоградском интернате для афганских сирот, потом закончил в Ставрополе медицинское училище. В Москве он живет в семье своей гражданской жены, брак с которой не может зарегистрировать из-за отсутствия согласия посольства.

Самым большим нарушением прав беженцев, якобы основанном на новой редакции Закона “О беженцах”, стало практикуемое некоторыми миграционными службами переопределение статуса беженцам. Это в первую очередь коснулось беженцев из Азербайджана, которые по мнению органов миграции не прошли процедуры определения статуса. Попытка ФМС получить одобрение Минюстом своего решения о признании беженцами тех, кто получил удостоверение до принятия Закона “О беженцах”, не нашла понимания. Общий приказ не был издан, и теперь каждая территориальная служба принимает решение по своему усмотрению. Появились примеры лишения беженцев из Азербайджана статуса без каких-либо объяснений. (Департамент миграции Московской области, Московская миграционная служба)

Отказывая в осуществлении трудовых прав беженцев и вынужденных переселенцев, органы социальной защиты ссылаются на отсутствие у мигрантов регистрации по месту жительства. Однако, в соответствии с Законом РФ “О праве граждан на свободу передвижения” регистрация не может быть причиной ограничения законных прав граждан. Министерство труда и социального развития поддержало точку зрения своих региональных отделений.

Постановление определяет максимальный срок действия свидетельства в 6 месяцев, в то время как процедура определения статуса, включая период обжалования отказа, может быть более длительной.

Постановлением Правительства РФ №53 от 22.01.97 г. определено положение о ЦВР для вынужденных переселенцах, т.е. граждан РФ. Постановлением Правительства РФ № 679 от 30.06.98 г. определены места временного содержания прибывших на границу РФ иностранных граждан. Граждане стран СНГ, легально прибывшие в РФ и ищущие убежища, остаются без крыши над головой и должны устраиваться самостоятельно, что далеко не всегда возможно.

Постановление №510 полно превосходящих всякие разумные пределы требования к заявлению на прием документов на компенсацию. В соответствии с ним требуется

• сдать подлинников документов, которые у многих утрачены,
• выписаться из жилья в Грозном и письменного отказа от него до получения компенсации,
• подать документы семьей в полном составе, что лишает возможности получить компенсацию тех, чьи родственники остались в Чеченской республике,
• предъявления ордера на жилую площадь.

Самым суровым ограничением стали временные рамки. Сдать документы на компенсацию могут только те, кто безвозвратно покинул Чечню с 12 декабря 1994 г. по 23 ноября 1996г. и стал в этот период на учет в органах миграционной службы. Нелепость самого требования “безвозвратности” усугубляется тем, что многим приходилось многократно выезжать и возвращаться обратно. Таким образом, множество грозненцев, отметившихся в миграционных службах до декабря 1994 года и проведших в Чечне всю войну, теперь оказалось лишенным права на компенсацию. Не помогают справки о ранении, записи в трудовой книжке, свидетельства очевидцев, железнодорожные билеты и иные доказательства. Автор Постановления №510, ФМС свято следует его букве.

Остается отметить, что на возмещение морального вреда, нанесенного потерей близкого родственника и ранением, не было выделено ни копейки. Такие выплаты определялись Указом №898, Президента РФ от 5 сентября 1995 г., во исполнение которого издано Постановление №510. Однако действие Указа было приостановлено в целях экономии бюджета в августе 1996 г. Указом №1208 и более не возобновлялось. В Постановлении №510 нет ни слова о моральном вреде, нанесенном жителям Чечни.

К обязанностям беженца отнесено “своевременное прибытие в центр временного размещения или иное место пребывания, определенное органом миграционной службы”. Без постановки на учет в миграционной службе беженец не может получить регистрацию в органах внутренних дел (ст.8, п.2). Поскольку органы миграционной службы рассматривают постановку беженцев на учет не в уведомительном, а в разрешительном смысле, нарушается часть 1 ст. 27 Конституции РФ, согласно которой “каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства”. С этой проблемой столкнулись беженцы из дальнего зарубежья, получившие статус в 1997 г. и направленные в экологически неблагополучные и трудоизбыточные регионы. Например, в г. Губаха Пермской области, где закрыты все шахты, и местное население почти полностью выехало. Направленные в Губаху семьи афганцев и эфиопов в буквальном смысле обречены на гибель. Попытки перебраться в другие регионы и устроиться самостоятельно привели к осложнениям с органами миграции и внутренних дел.

Проблему составляет лишение статуса при осуждении по вступившему в силу приговору за преступление, совершенное на территории России (ст.9, п.2). Таким образом в положении нелегальных мигрантов оказываются беженцы, совершившие незначительные правонарушения: небольшую кражу, однократное употребление наркотиков, приобретение фальшивых документов. При этом в некоторых случаях беженцы не понимают, что нарушают российские законы. Вернувшись после отбытия наказания, утратившие статус мигранты лишены возможности интеграции в общество.

Много недоразумений возникает в результате неопределенности некоторых понятий, например “разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации” (ст.5, п.1, пп.10), которым часто считается регистрация по месту жительства (прописки) на чьей-либо жилой площади, после получения которой беженца лишают статуса. Однако регистрация не дает никаких льгот, кроме того, она может быть утрачена по инициативе лица, которому принадлежит жилая площадь. Попытки получить разъяснения по этому поводу оказались безрезультатными.

Большую проблему для беженцев из стран бывшего СССР представляет принятие гражданства России, которое они могут получить в упрощенном порядке. Однако, новые граждане лишаются статуса беженцев, но не приобретают автоматически статус вынужденных переселенцев, о котором по Закону “О вынужденных переселенцах” необходимо ходатайствовать не более, чем через месяц после получения гражданства. На получение уведомления и подачу документов месяца не хватает и, получая гражданство России, беженцы теряют свои немногие преимущества.

Закон “О беженцах” (ст.12) содержит норму о временном убежище. Однако реально этот статус не получает никто, соответствующие правовые акты не разработаны.

В Законе “О беженцах” есть и прямая ошибка. В ст. 2 в ряду исключающих положений указано, что не может быть признано беженцем “лицо, за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязанности, связанные с гражданством этого государства”. Эта норма почти дословно повторяет положение п.Е ст.1 Конвенции ООН 1951 г., с той лишь разницей, что в Конвенции говориться о государстве, в котором проживает лицо, ищущее убежища. Речь идет о том, что нельзя быть беженцем в стране своего гражданства, а не о том, что власти страны исхода должны отказаться от беженца. Из-за своей абсурдности эта норма закона не используется.