Практика применения концепции третьей безопасной страны в законодательстве Российской Федерации

В середине 90-х годов большинство развитых стран, имеющих эффективное иммиграционное законодательство, приняли ряд концепций, позволяющих ускорить рассмотрение вопросов предоставления убежища. В частности, концепции третьей безопасной страны и первой страны-убежища направлены на то, чтобы максимально отсечь незаконных ходатаев, то есть лиц, которые по смыслу Конвенции ООН 1951 г. не нуждаются в международной защите, и освободить ресурсы государства на работу с теми лицами, которые действительно нуждаются в убежище.
О степени эффективности этих механизмов можно судить по практике реализации иммиграционного законодательства в различных государствах. В первую очередь эта практика широко применяется в пунктах пропуска на границах государств для быстрого рассмотрения ходатайств лиц, ищущих убежище, в целях предотвращения въезда незаконных мигрантов. Эти концепции широко используются и тогда, когда человек уже находится на территории государства и просит убежище, обращаясь в соответствующие органы.
Германия при введении концепции третьей безопасной страны на 50% снизила количество лиц, обращающихся с ходатайством. Причем в разговоре об эффективности этого механизма хотелось бы отметить, что любая концепция, которая является ограничительной по своей сути, может быть эффективной только тогда, когда обеспечена надежная и ясная судебная процедура.
Многие государства, наряду с применением этих концепций, создали либо усовершенствовали имеющиеся системы рассмотрения апелляций по вопросам предоставления убежища. Это либо специальные суды, либо специальные апелляционные органы. Зачастую государства имеют в своем законодательстве, иммиграционном либо законодательстве об убежище, положение, в соответствии с которым решение по таким делам принимается на очень высоком уровне и в очень короткий срок. При принятии решения соблюдается основной принцип: лицо, ищущее убежище, может быть возвращено в ту страну, из которой оно приехало, только если это государство соблюдает ряд принципов.
Рассмотрим положения ФЗ "О беженцах". Принцип третьей безопасной страны содержится не только в подпункте 5 п.5 ст.5 закона, но и в подпункте 4, где говорится, что основанием для отказа лицу в рассмотрении ходатайства по существу являются следующие обстоятельства: право на пребывание на законном основании на территории третьего государства при отсутствии обоснованных опасений стать жертвой преследования в третьем государстве по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 п.1 ст.1 настоящего ФЗ. Смысл формулировки таков: если человек, ищущий убежище на территории России, прибыл с территории третьего государства, где имел законное право пребывания и где его права не ущемлялись, то такому человеку может быть отказано в рассмотрении ходатайства по существу. При этом необходимо иметь в виду, как это третье государство соблюдает основополагающую норму Конвенции ООН 1951 г. - принцип невысылки и невозвращения (ст. 33). В этом случае человек не может быть признан в России в силу того, что его защита обеспечена в другом государстве независимо от того, признан он там беженцем или не признан, имел он там возможность подать ходатайство или не имел такой возможности.
Здесь есть чисто политические вопросы. Все государства, все мировое сообщество принимает меры для достойной жизни своих граждан, для развития общества, для распространения гуманных идей за свои пределы. Вместе с тем любое государство принимает необходимые меры для защиты интересов своих граждан, для того, чтобы привлекать в свою страну людей, которые ему нужны. Оказывать гуманитарную помощь там, где сочтет нужным - суверенное право каждого государства. В связи с этим, когда мы говорим о том, что этот принцип должен жить, это подтверждает то, что в мировом сообществе складывается система взаимной ответственности за судьбу лиц, ищущих убежище.
Нельзя возложить обязанность приема лиц, ищущих убежище, на одну или несколько стран. Может сложиться парадоксальная ситуация, когда ряд государств, объединившись, приняв соответствующие законы, высылает лиц, ищущих убежище, за пределы своих стран в государства, которые явились первыми странами на их пути. Вместе с тем эти "первые страны" могут испытывать серьезный прессинг со стороны большого количества лиц, прибывших к ним в поисках убежища. Проводится политика разделения ответственности, в частности, представительство УВКБ ООН в нашей стране активно осуществляет программы переселения в третьи страны.
Еще один политический вопрос. К сожалению, Россия явилась первой страной после развала СССР, которая испытала массовый приток лиц, ищущих убежище, из стран старого зарубежья. Россия одной из первых среди бывших республик СССР присоединилась к Конвенции ООН о статусе беженца. В России появился первый закон о беженцах, он видоизменялся, в 1997 г. была принята новая редакция. Поэтому непонимание тех или иных формулировок можно объяснить тем, что страна находится в стадии развития своего законодательства.
Для реализации норм закона, в том числе ФЗ "О беженцах", существует несколько степеней подзаконных актов. Есть нормативные правовые акты, которые принимаются правительством РФ во исполнение того или иного закона, есть ведомственные инструкции либо иные ведомственные нормативные правовые акты. И наконец, международные инструменты, которые содержатся в документах, принятых на межгосударственном уровне.
В частности, при толковании понятия третьей безопасной страны и при рассмотрении процедур признания беженцем территориальные органы Минфедерации широко используют Руководство УВКБ ООН по процедурам признания беженцем. Закон 1997 г. в большинстве своих норм либо повторяет основные положения Конвенции, либо не противоречит им. Поэтому применение данного руководства дает необходимое подспорье в работе.
Как используется принцип третьей безопасной страны на практике? Формулировка подпунктов 4 и 5 п.5 ст.5 приводилась выше. При рассмотрении вопроса о том, является страна безопасной или нет, нужно применять основную идею Конвенции - принцип невысылки. В ФЗ "О беженцах" этот принцип заложен в п.1 ст.10, он фактически повторяет содержание ст.33 Конвенции. При рассмотрении ходатайств конкретных лиц, ищущих убежище, с точки зрения применения концепции третьей безопасной страны, территориальные органы обязаны учитывать положение о невысылке.
Ст.10 устанавливает что "Лицо, ходатайствующее о признании беженцем, или признанное беженцем, либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности, своего прежнего обычного места жительства при сохранении в данном государстве обстоятельств, предусмотренным подпунктом 1 п.1 ст.1 Закона". То есть при применении концепции третьей безопасной страны в ходе процедуры определения статуса должно быть изучено, с территории какого государства прибыл человек. При проведении процедуры используется информация о странах происхождения лиц и информация о третьих странах.
При оценке безопасности третьего государства используются четыре основных критерия.
Прежде всего, независимо от того, подписало государство Конвенцию или нет, оценивается, соблюдает ли это государство международные нормы в области прав человека, включая запреты на применение пыток, внесудебного наказания, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания.
Второй критерий - государство должно соблюдать международные принципы, относящиеся к защите беженцев, содержащиеся в Конвенции 1951 г. При этом обращается внимание на соблюдение принципа защиты от высылки. Государство может быть участником Конвенции, но на практике не применять меры, которые защищают лицо от высылки из страны. Если государство имеет механизмы защиты от высылки и предоставляет иностранному гражданину возможность искать и получить убежище в любой форме, тогда можно говорить о безопасном государстве. Под "любой формой" имеется в виду, что убежище может быть предоставлено не только в форме соответствующего статуса, предусмотренного законодательством об убежище (или беженцах), но и в виде права остаться в стране на основании иного разрешения, полученного в соответствии с другим законодательством (например иммиграционном, семейном и т.д.). И если при этом есть уверенность, основанная на законе и правоприменительной практике, что принцип невысылки будет соблюден. Если человеку дают, условно говоря, вид на жительство, и если существует твердое убеждение, что есть механизмы, которые при лишении вида на жительства препятствуют высылке человека в его родное государство, где он может подвергнуться преследованию, значит, можно считать, что человек получил убежище в этой стране.
В качестве примера можно привести Турцию. Турция имеет территориальное ограничение по Конвенции 1951 г., но в ее законодательстве есть положение о том, что лицо, которое ищет убежище не только в Турции, но и в третьей стране, может обратиться к компетентным властям Турции с просьбой о разрешении на пребывание до момента получения разрешения на въезд в третью страну в поисках убежища. Подобные положения по каждой стране должны быть исследованы, и решение должно приниматься при оценке всех индивидуальных критериев для каждого конкретного человека.
В ходе процедуры признания беженцем проверяются сведения, предоставляемые лицом, ищущим убежище. Исследуются документы, которые предоставило это лицо в подтверждение своего ходатайства. Но основное, на что делается упор, это информация по странам происхождения. Формируется она из нескольких источников. Прежде всего, существует так называемый список безопасных стран ("Список стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека"), который составляет ежегодно МИД России на основании Указа президента РФ об утверждении Положения о порядке предоставления РФ политического убежища. Это информация МИД о соблюдении государствами общепринятых демократических норм. Кроме того, информацию по странам происхождения предоставляет представительство УВКБ ООН и другие международные организации, в частности, "Международная амнистия". Есть источники в российских органах федеральной исполнительной власти.
Практика применения этих норм (основная закреплена в 5 подпункте) показывает, что из общего количества всех отказов в рассмотрении ходатайства по существу норма подпункта 5 была использована за полугодие только приблизительно в 12% случаев. Для оценки эффективности этих норм нужно оценивать сразу несколько составляющих. Во-первых, состояние государственной границы, эффективность ее охраны, эффективность органов, которые работают на границе с лицами, ищущими убежище. Эффективность законодательства, в частности, возможности законодательства по быстрому рассмотрению таких ходатайств. Существование необходимой структуры органов государственной власти, которые принимают ходатайства и решения по ним.
Еще одна составляющая - наличие соглашений с третьими государствами о реадмисси. Судить о значении этой практики для России сложно, поскольку специальных исследований по оценке влияния этого критерия на эффективность процедуры рассмотрения ходатайств или процедуры предоставления убежища не делалось.
Российское законодательство, в частности ФЗ "О беженцах", предусматривает предоставление временного убежища лицам, которые не имеют оснований для признания беженцем, но из гуманных соображений не могут быть возвращены в государства происхождения или гражданства. Постановление правительства РФ принято только в 2001 г., территориальные органы Минфедерации только начали работу. Возникает очень много практических вопросов по реализации постановления, поскольку законодательство написано так, что зачастую сложно понять, как применять ту или иную норму. И здесь специалисты ориентированы на использование не только тех инструментов, которые заложены непосредственно в законодательство об убежище (ФЗ "О беженцах", Указ президента о Положении о предоставлении политического убежища, постановление правительства РФ), но и инструментов международного права. Применяются также положения других законов, в частности, Закона о правовом положении иностранных граждан, существующие правила пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, положения семейного законодательства, законодательства о гражданстве.
Вопрос. Рассматривается жалоба на неправомерные действия сотрудников миграционных служб об отказе в предоставлении статуса беженца. Как решается вопрос с МВД, чтобы хотя бы на период рассмотрения дела в суде граждан, подавших жалобу, не штрафовали?
Ответ. Лицо, подавшее ходатайство о признании беженцем, получает свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу. Это свидетельство должно продлеваться на весь срок рассмотрения ходатайства, включая и обжалование этого решения в различных инстанциях. Разъяснение территориальным органом дано, это напрямую вытекает из норм Закона о беженцах, по которому на лицо, обжалующее решение, распространяется правовое положение лица, решение которого он обжалует.