|
|
1. Сейчас самый подходящий момент, чтобы обсудить рассмотрение ходатайств о предоставлении британского подданства. В ноябре 1997 г. на Совете Европы в Страсбурге была открыта для подписания новая Европейская Конвенция по гражданству. Это самый современный международный документ в этой области, устанавливающий общие принципы и правила приобретения и утраты гражданства, в том числе и принципы, которыми следует руководствоваться в случае государственного правопреемства. Конвенция вступает в силу через три месяца после ее ратификации тремя государствами — членами Совета Европы. Я постараюсь представить опыт Великобритании в контексте этой конвенции.
2. Рассмотрение ходатайств о предоставлении британского подданства следует обсуждать в контексте правовой и административной системы, существующей в Великобритании. В отличие от многих европейских стран у нас нет писаной конституции. В Англии и Уэльсе принята правовая система, основанная на общем (англосаксонском) праве; римское право не применяется (за исключением Шотландии, где принята другая правовая система); законы не основываются на Коде Наполеона. Не существует единого регистра населения, граждане не обязаны иметь при себе удостоверение личности. Удостоверения подданства обычно не выдаются лицам, которые приобрели его автоматически по рождению, хотя в отдельных случаях может быть выдано “письмо о статусе” для подтверждения подданства данного лица.
3. Ходатайства о предоставлении британского подданства рассматриваются Директоратом по вопросам подданства (Nationality Directorate), расположенном в Ливерпуле, куда пересылаются ходатайства со всего Соединенного Королевства (Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии и, конечно, Англии). Местных отделений не существует. В штате Директората примерно 180 cотрудников, которые рассматривают ходатайства и отвечают на письменные и телефонные запросы граждан и заявителей. Они также рассылают письма, подтверждающие неполучение британского подданства иностранцами, которым требуется продлить действие паспортов. Директорат не выдает паспорта, это функция Паспортного агентства Соединенного Королевства (United Kingdom Passport Agency).
4. В 1988 г. было получено 32 тыс. ходатайств о предоставлении британского подданства; к 1996 г. эта цифра выросла до 60 тыс., а в 1998—1999 гг. ожидается 70 тыс. ходатайств. Если цифра 1988 г. представляется низкой, то только потому, что в 1987 г. Директорат получил 300 тыс. ходатайств (100 тыс. только в декабре) в связи с истечением срока действия некоторых прав на британское подданство 31 декабря 1987 г., так как 1 января 1983 г. в силу вступил новый закон о британском подданстве (British Nationality Act 1981).
5. Статья 3 Европейской Конвенции устанавливает, что каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданином, и что это законодательство признается другими государствами в той мере, в какой оно не противоречит соответствующим международным документам. Эта формулировка является подтверждением положения международных документов, принятых Гаагской Конвенцией 1930 г., но ее стоит повторить как имеющую принципиальное значение. Государства подходят к закону о гражданстве с разных позиций. Некоторые не признают двойного или “множественного” гражданства и требуют, чтобы лица, желающие стать их гражданами, отказались от гражданства, которое имеют. Также предусматривается, что, если граждане добровольно приобретают гражданство других государств, они теряют свое настоящее гражданство. Другие страны, в том числе и Великобритания, признают двойное гражданство. По нашему законодательству, человек не теряет британское подданство, приобретая, к примеру, российское гражданство, и наоборот, гражданин России не обязан отказываться от своего гражданства, становясь британским подданным.
6. Основные принципы Конвенции определены в ст. 4, которая гласит:
Статья 5 устанавливает, что законы о гражданстве не должны допускать различий, доходящих до дискриминации, по признаку пола, религии, расовой принадлежности, цвета кожи, гражданства или этнического происхождения.
7. Британское подданство может быть приобретено по рождению или усыновлению, через регистрацию или натурализацию. Раздел 1(1) British Nationality Act устанавливает, что лицо, рожденное в Соединенном Королевстве, является британским подданным, если его отец или мать либо являются подданными, либо постоянно живут в Великобритании. В соответствии с разд. 1(2) считается, что найденыши рождены в Соединенном Королевстве родителями, которые либо являются британскими подданными, либо постоянно живут в Великобритании, а разд. 1(5) распространяет британское подданство на детей, усыновленных в Соединенном Королевстве британским подданным. Эти положения согласуются с положениями ст. 6 Европейской Конвенции и не ведут к увеличению числа ходатайств, подлежащих рассмотрению. Считается, что для установления подданства достаточно свидетельства о рождении или усыновлении ребенка вместе с документами, касающимися рождения, брака, натурализации или регистрации родителей. Если возникают сомнения в их подлинности, ее проверка является обязанностью того, кто утверждает, что эти документы поддельные, а уровень требуемых доказательств будет зависеть от степени вероятности подделки.
8. Ходатайство о регистрации может быть подано при наличии некоторых условий, определенных законом о британском подданстве. Так, разд. 1(3) предусматривает регистрацию детей, рожденных в Соединенном Королевстве и не приобретающих подданство по рождению в соответствии с разд. 1(1) или 1(2), но чьи родители впоследствии приобрели британское подданство или постоянно поселились в стране. Раздел 4(2) рассматривает регистрацию граждан британских зависимых территорий и устанавливает, что эти лица приобретают право на подданство в момент подачи ходатайства. Иными словами, все, что требуется, это подтверждение условий регистрации, сформулированных в законе о подданстве. Удовлетворение этих ходатайств не находится на усмотрении властей. Ходатайство о регистрации ребенка может быть подано лицами, которые являются законными опекунами этого ребенка. Желательно согласие обоих родителей. Если родители живут раздельно или разведены, Директорат обычно руководствуется желаниями того из них, кто имеет законное попечительство. Как правило, рассмотрение ходатайств о регистрации занимает шесть месяцев.
9. Ходатайства о натурализации составляют примерно две трети объема работы Директората, и они в свою очередь подразделяются на две примерно одинаковые группы: ходатайства, основанные на продолжительности проживания в Соединенном Королевстве, и ходатайства, основанные на браке с британским подданным. Заявители вносят плату, которая покрывает стоимость рассмотрения ходатайства, и не более того. В 1996 г. эта плата была снижена со 170 до 150 фунтов для первой категории и со 135 до 120 фунтов — для второй. Плата за ходатайства о регистрации возросла с 85 до 120 фунтов. За объединенные ходатайства о натурализации взимается плата как за индивидуальные, 150 фунтов, хотя они рассматриваются для каждого заявителя в отдельности на решающей стадии, когда возможно удовлетворение ходатайства одних лиц и отказ другим. За множественные ходатайства о регистрации детей из одной семьи также взимается сбор как за индивидуальные, 120 фунтов.
10. В результате потока ходатайств о натурализации в 1987 г. начиная с 1990 г. их рассмотрение занимало более трех лет, но до нового наплыва ходатайств это время удалось сократить до 12 месяцев. Сейчас между подачей ходатайства и выдачей удостоверения проходит примерно 14—15 месяцев. Первоочередное внимание уделяется ходатайствам, удовлетворение которых желательно по гуманитарным или деловым соображениям, и случаям, когда заявитель не имеет права передвижения на основании имеющихся у него документов. Все прочие ходатайства рассматриваются в порядке поступления.
11. Основанием для натурализации является пятилетнее постоянное проживание в Соединенном Королевстве при условии, что в течение этого периода данное лицо провело вне территории страны не более 450 дней, в том числе не более 90 дней за последние 12 месяцев. Податель ходатайства не должен нарушать иммиграционные законы в течение последних 12 месяцев и не должен иметь никаких ограничений на продолжительность пребывания на момент подачи ходатайства. В особых случаях разрешается не принимать во внимание отсутствие некоторых из этих условий, если это представляется “правильным”. Податели ходатайств должны иметь хорошую репутацию (более подробно не уточняется), достаточно хорошо владеть английским (валлийским, гаэльским) языком и иметь намерение постоянно жить или проводить большую часть времени в Великобритании в случае удовлетворения ходатайства. Те, кто состоят в браке с британским подданным, не обязаны выполнять последнее и предпоследнее требования; в этом случае срок проживания сокращается до трех лет (с отсутствием не более чем в течение 270 дней).
12. Подающие ходатайство о подданстве, как правило, заполняют и подписывают анкету. Закон этого не требует, но они обязаны предоставить министру внутренних дел информацию в связи с ходатайством, а в анкете указано, какая именно информация требуется. Поэтому самим заявителям удобнее заполнить анкету, чтобы ничего не упустить. Это также удобнее для директората, так как анкета представляет информацию в том порядке, в каком она будет введена в компьютерную систему этой организации. (С 1985 г. директорат использует компьютерную систему при рассмотрении ходатайств. Имеется база данных заявителей, список удовлетворенных ходатайств, а также управленческая информация, которая может быть использована для составления ответов заявителям, рассылки текста Клятвы верности, которую заявители должны принести в случае удовлетворения ходатайства, и выдачи свидетельств о натурализации или регистрации.)
Для каждого вида ходатайств существует особая анкета: натурализация, несовершеннолетние, регистрация граждан зависимых территорий Великобритании и т.д. Заявителям выдается брошюра с инструкциями по заполнению анкет и номером телефона, по которому можно получить справку. Все ходатайства, кроме тех, что поданы членами этнических меньшинств в Гонконге, рассматриваются в Ливерпуле. Ходатайство о натурализации должно быть поддержано двумя рефери — совершеннолетними британскими подданными. Каким образом они приобрели британское подданство, не имеет значения: в этом качестве могут выступать и натурализованные лица. Как правило, от заявителей не требуется предъявления свидетельства о рождении.
13. Определяя, удовлетворяет ли податель ходатайства о натурализации предъявляемым требованиям, директорат прежде всего должен удостовериться, что заявитель достаточно долго проживает на территории страны, для чего он должен представить паспорт. Могут возникнуть сложности, если заявитель, имеющий два паспорта, представляет только один, тогда как расследование устанавливает наличие второго; этот факт может быть использован против заявителя. Изучается также иммигрантское досье заявителя: директорат по подданству входит в директорат по иммиграции и подданству. В случаях, когда заявитель жил за пределами страны дольше, чем предусмотрено правилами, директорат решает, принимать ли это нарушение к сведению с учетом причин его отсутствия. Пребывание в стране до начала требуемого пятилетнего срока также имеет значение: чем чаще периоды отсутствия, тем дольше заявителю следует прожить в стране. Также имеет значение, перевез ли он в Великобританию семью и имущество и перевел ли денежные средства. Будет учтен и его статус как налогоплательщика: заявитель должен постоянно проживать на территории страны и из соображений налогообложения. Он не может быть постоянным жителем с целью натурализации и не являться таковым из соображений налогообложения.
14. Заявители, состоящие в браке с британскими подданными, должны представить свидетельство о браке и свидетельство о рождении или паспорт супруга. Закон не требует, чтобы заявитель проживал совместно с супругом, а только, чтобы брак был действительным на момент подачи ходатайства. Если брак признается действительным при принятии решения о разрешении на иммиграцию, он, как правило, также признается действительным при решении вопроса о натурализации. Если это фиктивный брак, заключенный для того, чтобы постоянно проживать в Великобритании, этот факт может быть истолкован как портящий репутацию заявителя.
15. Понятие репутации не определяется британскими законами и отражает субъективный взгляд на положение заявителя. В широком смысле оно подразумевает отсутствие криминального прошлого, которое является критерием, применяемым в некоторых странах. Однако если у заявителя в прошлом были правонарушения, применяется концепция пропорциональности. Если правонарушение повлекло лишь небольшой штраф или полное или условное освобождение, оно, скорее всего, не будет принято во внимание. Что касается прочих правонарушений, Rehabilitation of Offenders Act 1974 определяет временные рамки, за пределами которых они перестают приниматься во внимание; на основании этого документа директорат установил “тарифы”, т.е. в течение какого периода заявитель не должен иметь правонарушений. Для того чтобы обследовать соблюдение заявителем налоговой дисциплины, требуется его согласие. Общеизвестность может быть принята во внимание, но тот факт, что заявитель был безработным и не мог зарабатывать себе на жизнь, не является существенным соображением.
16. Требование к знанию языка в случае натурализации состоит в том, что заявитель должен “обладать достаточно хорошим знанием английского, валлийского или гаэльского языка”, хотя в некоторых случаях разрешается не учитывать это требование, если “было бы необоснованным настаивать на его соблюдении из-за возраста или физического или душевного состояния заявителя”. Очевидно, что это относится к глухим или немым, хотя при применении этого требования также делаются и другие допущения. Можно считать, что заявители, которые получили образование в Великобритании, особенно в высших учебных заведениях, или те, кто работает в британских фирмах, обычно достаточно хорошо знают английский язык. В 1996 г. только 24 из 20 тыс. заявителей получили отказ из-за несоответствия этому требованию.
17. Что касается намерений, подразумевается постоянное жительство или проведение большей части времени в Соединенном Королевстве, государственная служба в Великобритании, должность в международной организации, членом которой является Соединенное Королевство, или работа в фирме или ассоциации, расположенной в Соединенном Королевстве. Это не значит, что данное лицо должно иметь намерение поселиться в стране на всю оставшуюся жизнь, а относится только к обозримому будущему.
18. Следует обратить внимание на некоторые особенности рассмотрения ходатайств в Соединенном Королевстве. От заявителей не требуется отказа от их прежнего гражданства, а британские подданные не теряют подданства при подаче ходатайства о приобретении гражданства другой страны. Ходатайства о натурализации могут быть удовлетворены, если заявитель соответствует требованиям, установленным в законе о британском подданстве, и если министр внутренних дел считает возможным удовлетворить ходатайство. На практике заявитель должен не соответствовать одному из требований, иначе отказ в удовлетворении ходатайства может быть обжалован в судебном порядке по причине необоснованности.
19. Во многом закон о британском подданстве оставляет решение вопроса об удовлетворении ходатайства или отказе на усмотрении чиновников. Для того чтобы обеспечить последовательность в использовании полномочий, сотрудников, работающих с конкретными ходатайствами, регулярно знакомят с подробностями решений, которые могут быть использованы в качестве прецедента, особенно когда для решения о соответствии требованиям в различных ситуации применяются новые критерии.
20. При решении вопроса об утрате британского подданства в первую очередь учитывается необходимость всеми силами избегать безгражданства. От подданства можно отказаться, только если данное лицо приобрело или собирается приобрести гражданство какой-либо другой страны после регистрации. Если этого не происходит в течение шести месяцев после отказа от британского подданства, “это лицо считается сохранившим британское подданство независимо от регистрации” отказа от подданства. Лицо, которое приобрело британское подданство путем регистрации или натурализации, но не воспользовалось им в течение 30 лет, может быть лишено подданства.
21. Свидетельства о натурализации и регистрации принимаются в качестве доказательства приобретения британского подданства. Поэтому при напечатании они обеспечиваются защитой, которая предотвращает их подделку.
22. При рассмотрении ходатайств должно учитываться желание заявителя полностью интегрироваться в общество страны, в которой он живет благодаря приобретению подданства этой страны. Большинство из них находятся в стране на законных основаниях, так что любой акцент на жульничестве вызывает негативную реакцию среди иммигрантов. Новое британское правительство хотело бы создать более позитивный имидж института подданства. Им был создан рабочий совет для обеспечении контактов между чиновниками, рассматривающими ходатайства, и организациями, которые представляют интересы заявителей. На языках крупнейших этнических меньшинств публикуются информационные бюллетени.
|
|