ПРОЦЕДУРА ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА.
ПЕРВЫЕ ИТОГИ ПОСЛЕ РЕФОРМЫ

Авторы Европейской Конвенции посвятили большинство ее положений созданию уникального судебного механизма, совершившего своеобразную революцию в международном праве. Европейская Конвенция впервые явила миру судебный механизм, который специально предназначался для гарантии прав человека и основных свобод, — области, в которой государства всегда стремились сохранить исключительные прерогативы. Впервые в области прав человека государства-участники Конвенции получили возможность обжаловать в судебном порядке несоблюдение другим государством-участником закрепленных в договоре прав и свобод частных лиц независимо от их гражданства.
Впервые было признано право частных лиц обращаться непосредственно в международный судебный орган с жалобами на нарушение предусмотренных в договоре прав, и впервые решения этого международного судебного органа стали носить строго обязательный характер в отношении государства-ответчика. Право индивидуальной жалобы и обязательная юрисдикция Суда вначале носили факультативный характер, и не все государства сразу приняли эти положения. Тем не менее практика сложилась таким образом, что постепенно все государства признали как право индивидуальной жалобы, так и обязательную юрисдикцию Суда. Реформа, проведенная в 1998 г. Протоколом № 11, устранившая факультативный характер этих положений, лишь закрепила хорошо установившееся за многие годы положение вещей.
После упомянутой реформы Европейский Суд по правам человека стал единственным судебным органом, компетентным толковать положения Европейской Конвенции и выносить решения о наличии или отсутствии ее нарушения в конкретных делах, представленных на его рассмотрение. В соответствии с нынешней процедурой Суд функционирует на постоянной основе. Штаб-квартира Европейского Суда находится в Страсбурге, где также находится его Секретариат, который организационно действует в рамках Генерального Секретариата Совета Европы.
Суд состоит из 41 судьи, количество судей равно количеству государств — членов Совета Европы, участников Европейской Конвенции. Судьи избираются Парламентской Ассамблеей Совета Европы из трех кандидатур, представленных правительством каждого государства. Последним из судей, избранным недавно Парламентской Ассамблеей, стал судья от Российской Федерации — Анатолий Иванович Ковлер.
Европейский Суд компетентен рассматривать как межгосударственные жалобы, т. е. жалобы, поданные одним государством-участником на нарушение положений Конвенции другим государством-участником, так и индивидуальные жалобы, т.е. те, которые поданы частными (юридическими или физическими) лицами.
На практике подавляющее большинство поступающих в Суд жалоб — это индивидуальные жалобы, хотя такое развитие событий и не предусматривалось изначально основателями Конвенции.
Конвенция создавалась прежде всего для того, чтобы предотвратить грубые и массовые нарушения прав человека, подобные тем, которые были совершены во время второй мировой войны. В этом контексте основным инструментом защиты должна была стать межгосударственная жалоба. Тем не менее практика пошла по иному пути: за всю историю существования Конвенции было подано не более 20 межгосударственных жалоб, и лишь редкие из них увенчались решениями Европейского Суда.
Все же остальные решения Европейского Суда были вынесены именно по индивидуальным жалобам, поданным частными лицами на действия государства — участника Конвенции. При этом абсолютно не обязательно, чтобы частное лицо было гражданином того государства, против которого оно подает заявление в Суд, ибо в статье 1 Конвенции говорится “Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, закрепленные в разделе 1 настоящей Конвенции”.
Любое лицо получило таким образом возможность оспорить действия любого государства-участника, независимо от его юридической связи с данным государством. Достаточно, чтобы лицо находилось под юрисдикцией государства, которое является участником Конвенции, и жаловалось на нарушение этим государством какого-либо из прав, предусмотренных в разделе 1 Конвенции.
Вся процедура, ведущаяся в Европейском Суде по каждой жалобе, может быть разделена на два основных этапа. Первый этап — решение вопроса о приемлемости жалобы к рассмотрению. Второй этап, в случае, если жалоба признается приемлемой, — это ее рассмотрение по существу, с целью выяснения вопроса о том, имело ли место нарушение Конвенции.
В соответствии с Конвенцией Суд может заседать в составе: 1) комитета из трех судей; 2) палаты из семи судей; 3) Большой палаты из семнадцати судей. Выбор состава, в котором будет заседать Суд, зависит от сложности вопросов, связанных с применением Конвенции в представленном на рассмотрение деле.
В соответствии со статьей 28 Конвенции комитет из трех судей единственно полномочен единогласным решением отклонить рассматриваемую жалобу как неприемлемую к рассмотрению. Комитет является, таким образом, фильтрационной системой, которая позволяет отсеять те жалобы, которые очевидно не приемлемы к рассмотрению Судом на основании указанных в Конвенции критериев. Решение комитета, признающее жалобу неприемлемой, является окончательным и заканчивает, таким образом, процедуру рассмотрения жалобы.
Если комитетом из трех судей не было принято единогласного решения о неприемлемости жалобы, то она будет рассмотрена палатой из семи судей, которая решает вопрос о приемлемости или неприемлемости голосованием. Решение принимается большинством голосов. Если палата сталкивается с серьезными вопросами, связанными с толкованием Конвенции, и при отсутствии возражения сторон, она может отклонить свою компетенцию в пользу Большой палаты. В таком случае решение о приемлемости будет приниматься Большой палатой.
Критерии для принятия жалобы к рассмотрению указаны в статье 35 Конвенции.
Первым условием является необходимость исчерпания внутренних средств правовой защиты. Это означает, что прежде чем подать жалобу в Суд, заявитель обязан обратиться с этой жалобой во внутренние судебные или административные органы, вплоть до высшей инстанции. Государства освобождаются от ответственности за свои действия перед международным органом, пока они не получат возможности рассмотреть соответствующие дела в рамках собственной правовой системы. Система, действующая в рамках Конвенции, является, таким образом, субсидиарной по отношению к национальным системам защиты прав человека.
Вопрос о том, каковы средства правовой защиты в данном государстве, является, в принципе, вопросом внутреннего права. На основании фактов и аргументов, представленных сторонами, Суд определяет в каждом конкретном деле, были ли исчерпаны заявителем внутренние средства защиты.
Суд неоднократно подчеркивал, что согласно статье 35 Конвенции средства правовой защиты, подлежащие исчерпанию, должны иметь достаточную степень надежности не только в теории, но и на практике. При этом они должны быть непременно эффективными и доступными. На практике это означает, что средство защиты должно быть четко определено во внутреннем праве, а его использование не должно зависеть от воли того или иного должностного лица. Кроме того, необходимо, чтобы данное средство защиты было способно привести к восстановлению нарушенного права.
Наконец, правило исчерпания внутренних средств правовой защиты не обязывает заявителя формально ссылаться при обращении во внутренние суды на нарушение того или иного положения Конвенции. Достаточно, чтобы при обращении во внутренние органы заявитель изложил по существу свою жалобу на нарушение того или иного права, гарантированного Конвенцией.
Приведу два примера средств правовой защиты, исчерпание которых не требуется в связи с тем, что они не отвечают требованиям эффективности или доступности. Обращение к Уполномоченному по правам человека (омбудсману) в странах, где существует такой правовой институт, не является необходимым, так как это средство не признается эффективным. Уполномоченный является скорее посредником между заявителем и властями, может убедить государственные власти принять то или иное решение, но, в отличие от суда, он не может издать решения, обязательного для исполнения.
Другой пример — надзорная инстанция в Российской Федерации. Решение начать судебное производство в порядке надзора оставлено на полное усмотрение соответствующего должностного лица суда или прокуратуры и, таким образом, также не является доступным для заявителя. Исчерпание надзорной инстанции, таким образом, не является необходимым для подачи жалобы в Европейский Суд на нарушение Конвенции Российской Федерацией.
Отсутствие необходимости исчерпания надзорной инстанции на основании статьи 35 Конвенции было недавно подтверждено Европейским Судом в деле Тумилович против Российской Федерации. В данном деле Суд охарактеризовал надзорную инстанцию как чрезвычайное средство защиты — термин, который употребляется также для процедуры пересмотра судебного приговора, вступившего в законную силу. Эта последняя процедура также не признается эффективным и доступным средством правовой защиты. Таким образом, кассационная инстанция является на сегодняшний день в Российской Федерации последней инстанцией, исчерпание которой необходимо на основании статьи 35 Конвенции перед подачей заявления в Европейский Суд.
Второе условие приемлемости заявления — максимально допустимый срок в 6 месяцев между решением, вынесенным в последней инстанции, исчерпание которой необходимо, и моментом подачи заявления в Европейский Суд. Жалоба, поданная по истечении данного срока, признается неприемлемой. При этом точкой отсчета для начала шестимесячного срока является момент публичного оглашения окончательного мотивированного решения последней инстанции или момент письменного уведомления о нем заявителя.
Третьим условием для принятия жалобы к рассмотрению является отсутствие ее существенной схожести с поданной ранее жалобой, уже рассмотренной Европейским Судом. То есть после отклонения жалобы Судом как неприемлемой или после решения Суда о том, что в данном деле не было нарушения Конвенции, лицо не может подать в Суд ту же самую или существенно схожую жалобу, кроме случаев появления в основании жалобы новых фактов. В случае признания жалобы неприемлемой вследствие не исчерпанных внутренних средств правовой защиты заявитель в принципе может вновь обратиться в Суд уже после их исчерпания.
Жалоба будет также признана неприемлемой, если она была рассмотрена или находится на рассмотрении в другом международном органе. Таким органом чаще всего выступает Комитет по правам человека, созданный в рамках факультативного протокола к Пакту ООН о гражданских и политических правах 1966 г. Данное положение призвано предупредить множественность международных процедур по одному и тому же делу и конфликт компетенции между различными международными инстанциями.
Далее, приемлемой может быть признана только жалоба, исходящая непосредственно от лица, считающего себя жертвой нарушения Конвенции (статья 34). Конвенция не допускает жалоб, поданных с целью защиты общественного интереса (actio popularis). При этом личность лица, считающего себя жертвой нарушения, обязательно должна быть установлена; анонимные жалобы не являются приемлемыми (статья 35 ч.2).
Кроме удовлетворения перечисленных условий, очевидно, что жалоба должна быть совместима с предметом Конвенции (ratione materiae), с ее действием в пространстве (ratione loci), по кругу субъектов (ratione personae) и, наконец, во времени (ratione temporis).
Ratione materiae: Суд компетентен рассматривать жалобы, связанные исключительно с нарушением одного или многих положений Конвенции. Жалобы на нарушение прав и свобод, не указанных в ней, не являются приемлемыми.
Ratione loci/ratione personae: статья 1 Конвенции ограничивает сферу ее действия в пространстве (ratione loci) сферой действия юрисдикции государств-участников. Кроме того, Суд компетентен ratione personae рассматривать только те жалобы, которые относятся к нарушениям Конвенции, совершенным государствами-участниками, т.е. их уполномоченными органами. Пределы юрисдикции государства не обязательно совпадают с его границами: Суд уже констатировал нарушения Конвенции, за которые государства-участники признавались ответственными, несмотря на то, что они совершались вне их территории. Жалобы на нарушения, совершенные иными субъектами вне пределов юрисдикции государств-участников, являются неприемлемыми.
Условие компетенции ratione temporis хотелось бы отметить особо, поскольку его значение особенно велико на сегодняшний день в делах, касающихся Российской Федерации. Суть этого условия состоит в том, что действие Конвенции во времени в отношении государства начинается с момента ее ратификации данным государством, и, соответственно, государство не может нести ответственность за нарушения Конвенции по фактам, которые имели место до ратификации. Россия ратифицировала Конвенцию 5 мая 1998 г. Большинство направляемых в Страсбург жалоб касаются фактов, имевших место до этой даты. Все они объявляются неприемлемыми за отсутствием у Суда компетенции ratione temporis для их рассмотрения. Такая ситуация характерна и для других стран в первое время после ратификации ими Конвенции.
И наконец, последнее и очень важное условие приемлемости указано в последней строчке статьи 35 ч. 1: Суд не примет к рассмотрению жалобу, которая является “явно необоснованной”. Очевидно, что в рамках проверки данного условия Суд вынужден рассмотреть уже не форму, а самое существо представленной ему жалобы.
На основании состязательной процедуры, то есть предъявленных как заявителем, так и государством аргументов, Суд часто оценивает уже на стадии изучения вопроса о приемлемости наличие реальных указателей на то, что в данном деле имело место нарушение того или иного положения Конвенции. В случае вывода, что жалоба является явно необоснованной, — а такое решение безусловно принимается с учетом всей предыдущей практики толкования Конвенции по подобным вопросам, — жалоба признается неприемлемой на основании статьи 35 Конвенции. Знание судебной практики приобретает, таким образом, особое значение при выяснении вопроса об обоснованности жалобы.
Процентное соотношение принятых и не принятых к рассмотрению жалоб: из всех жалоб, подающихся в Европейский Суд, более 95% отклоняется как неприемлемые к рассмотрению по формальным и/или по существенным критериям, описанным выше. Только менее 5% жалоб принимается к рассмотрению. Не менее интересна вторая цифра: из всех принятых к рассмотрению жалоб более 90% приводят к констатации нарушения Конвенции.
Из этой статистики можно сделать два вывода. Первый сводится к тому, что абсолютно свободный доступ к Суду (любое обращение рассматривается Судом, если заявитель настаивает на этом) является причиной огромного потока жалоб, лишь подавляющее меньшинство которых оформлено согласно требуемой процедуре и действительно относится к нарушению прав, гарантированных Конвенцией. Все остальные жалобы неприемлемы либо как очевидно необоснованные, либо как не удовлетворяющие формальным критериям.
Что касается второй цифры, указывающей на то, что подавляющее большинство из принятых к рассмотрению жалоб приводит к констатации нарушения, то она, очевидно, свидетельствует о тщательности контроля обоснованности жалобы, предпринимаемого Судом на стадии рассмотрения ее приемлемости. Суд оставляет с целью вынесения решения по существу только те дела, в которых достаточно ясно выявлена проблема, связанная с соблюдением Конвенции. Вследствие этого по большинству принятых к рассмотрению дел действительно констатируются впоследствии нарушения Конвенции.
В отношении России следует отметить, что, несмотря на большое количество дел, которые поданы против нее и находятся на разных стадиях судебного производства (2154 временных досье, 1048 зарегистрированных жалоб и 30 жалоб, нотифицированных российскому государству), ни одной жалобы пока не было объявлено приемлемой. С другой стороны, 1257 жалоб против Российской Федерации уже были объявлены по разным причинам неприемлемыми.
1 ноября 1998 г. вступил в силу Протокол № 11. В результате проведенной им реформы старые Комиссия и Суд, заседавшие в течение нескольких сессий в год, были заменены единым и постоянным Европейским Судом по правам человека.
Первый важный результат реформы — усиление судебного характера механизма за счет того, что обязательная юрисдикция Суда и право индивидуальной жалобы признаются автоматически с участием в Конвенции. Признание этих двух норм не является более факультативным правом государства (статьи 25 и 46 старого текста Конвенции). Протокол № 11 узаконил тем самым то, что являлось с начала 90-х годов одним из политических требований в рамках Совета Европы.
Что касается процессуального аспекта, главной целью реформы было решение проблемы перегрузки Европейского Суда. До реформы органы Конвенции, работающие на непостоянной основе, были не в состоянии быстро рассматривать то количество жалоб, которое в них поступало. Создание единого постоянного многопалатного судебного органа стало срочной необходимостью.
Однако ситуация с количеством жалоб и их характером развивалась значительно быстрее, чем проходила реформа. Реформа Суда была задумана в 1989 г. Пока был создан Протокол № 11, пока он был открыт к подписанию в 1995 г. и, наконец, пока он вступил в силу в ноябре 1998 г., многое изменилось на практике.
Количество стран Совета Европы и, соответственно, участников Конвенции, на которых распространялась юрисдикция Европейского Суда, увеличилось вдвое. В 1989 г. в Конвенции участвовало 21 государство, сегодня — 41 государство. Расширение произошло главным образом за счет стран Восточной Европы, в том числе России, Украины и других государств, образовавшихся на территории бывшего СССР. Такое расширение уже само по себе увеличило количество потенциальных жалобщиков. На сегодняшний день их 800 миллионов, то есть все население, находящееся под юрисдикцией 41 государства-члена.
Помимо этого, изменился, стал более серьезным характер проблем, связанных с нарушениями Конвенции. Нетрудно понять серьезность проблем, связанных с применением Конвенции лишь только в России и, соответственно, количество потенциальных обоснованных заявлений в Европейский Суд. Безусловно, не только в России, но и во всех других странах появление какой-либо структурной проблемы приводит к сотням и тысячам обоснованных жалоб. Сопряженные с возрастанием общего знания о механизме Конвенции во всех странах-участниках, эти явления отражаются увеличением груза дел, подлежащих рассмотрению Европейским Судом.
В качестве иллюстрации несколько статистических данных: в 1998 г. количество поступивших жалоб было на 25% больше, чем в 1997 г.; в 1999 г., соответственно, на 25% больше, чем в 1998, и по прогнозам на 2000 г., поток жалоб будет по меньшей мере на 25% больше, чем в 1999. Таким образом, сегодня жалобы поступают в Европейский Суд уже тысячами, если не десятками тысяч. В связи с таким развитием событий журналисты иногда называют Европейский Суд “жертвой собственного успеха”.
Кроме вновь поступающих жалоб, около 6000 дел досталось новому Суду в наследство от старых Суда и Комиссии — это дела, которые уже находились в производстве, но по которым новому Суду еще только предстоит вынести решения. В итоге на сегодняшний день в производстве Суда находится около 15 тысяч уже зарегистрированных жалоб, т. е. жалоб, по которым Суд обязательно вынесет как минимум решение о приемлемости, а по некоторым и решение по существу.
Принимая во внимание эту статистику и особенно твердо сохраняющуюся тенденцию усиления потока жалоб, пока трудно оценить, насколько Европейскому Суду удастся достичь главной процессуальной цели, поставленной Протоколом № 11, — существенно ускорить рассмотрение дел. В старой двухуровневой системе контроля сроки с момента подачи жалобы до окончательного решения по существу варьировались от 1,5 до 5 лет. При создании Протокола № 11 ставилось целью сократить срок рассмотрения до 2 лет в среднем. В сегодняшней ситуации пока трудно сказать, насколько это реально.
Во многом это зависит от административно-финансовой стороны дела, от тех средств, которые будут выделены в бюджет Суда государствами Совета Европы, от способности Суда и его Секретариата соответствующим образом адаптировать свою внутреннюю организацию.
Но главным образом успешная работа Суда будет зависеть от эффективного применения Конвенции властями каждого государства, и прежде всего, внутренними судебными органами. Существует два главных фактора, ведущих к перегрузке Европейского Суда. Во-первых, это многократно повторяющиеся нарушения Конвенции отдельными странами. Яркий пример в этой области представляет Италия с ее повторяющимися нарушениями права на рассмотрение гражданских и уголовных дел в разумный срок. В этой стране существует хроническая проблема чрезмерной длительности судебных процессов. Контрольными органами Конвенции уже до реформы были констатированы нарушения статьи 6 вследствие чрезмерной длительности судебных процедур в более чем полутора тысячах в основном гражданских дел. Несмотря на то что итальянское государство осознает существование структурной проблемы, принимаемые им до сегодняшнего дня меры не были эффективными. Эта проблема является постоянной заботой Комитета министров Совета Европы (см. резолюцию DH(2000)135 от 25.10.2000), который контролирует исполнение государствами решений Европейского Суда и, следовательно, принятие мер общего характера для предотвращения новых подобных нарушений. Быстрое решение государствами подобных проблем на внутреннем уровне является непременным условием нормальной работы механизма Конвенции, без которого никакое усиление ресурсов Суда не спасет его от перегрузки аналогичными жалобами.
Другой фактор, влекущий перегрузку Европейского Суда, связан с трудоемкостью разбирательства тех дел, в которых внутренние средства правовой защиты не выполнили функцию установления истины по делу и, прежде всего, расследования фактов. В требовании статьи 35 Конвенции об исчерпании внутренних средств правовой защиты речь идет лишь об эффективных средствах. Если же внутренние органы, в которые обращается лицо с жалобой на нарушение Конвенции, не предпринимают каких-либо действий по защите от предполагаемого нарушения, то такие средства защиты признаются неэффективными и, соответственно, Суд принимает дело к рассмотрению без исчерпания заявителем этих средств. В таком случае Европейский Суд попадает в положение суда первой инстанции.
Такая ситуация складывается в большинстве дел против Турции, касающихся нарушений статьи 2 (право на жизнь), статьи 3 (право не быть подвергнутым пыткам или бесчеловечному обращению), и т.д., в которых Суд вынужден устанавливать зачастую спорные факты, прибегая к инспекции на места, опросу свидетелей и другим действиям, которые по определению должны совершаться государственными органами внутренних дел, прокуратурой и судами. Можно представить трудоемкость установления фактов по действиям полиции и жандармерии на юго-востоке Турции. Уже сегодня Суд загружен подобными делами на несколько лет вперед. Решения в таких делах достигают порой ста страниц, причем большая часть объема касается именно установления фактов.
Решить эту проблему можно не столько через усиление ресурсов Суда, сколько через усиление эффективности внутренних средств правовой защиты в соответствующих государствах. Система Конвенции, конечно, не создавалась для того, чтобы в Суд в Страсбурге рассматривал дела как суд первой инстанции. Важнейшей предпосылкой для нормальной работы Конвенции и ее контрольных органов является, таким образом, наличие эффективных внутренних средств защиты. Это требование, зафиксированное в статье 13 Конвенции, приобретает сегодня особое значение. Комитет министров Совета Европы в рамках контроля за исполнением решений требует от государств принятия мер для достижения этой цели (см. резолюцию КМСЕ DH(99)434 от 9.06.1999, касающуюся контроля за исполнением решений Европейского Суда, по действиям сил безопасности на юго-востоке Турции).
Итак, реформа, проведенная Протоколом № 11, лишь подчеркнула и укрепила особый характер Европейской Конвенции как уникального “конституционного инструмента Европейского правопорядка” (Луизиду против Турции, решение от 23 марта 1995 г., п. 75), созданный с целью обеспечения минимального стандарта в области основных прав и свобод. Функционирование этой системы основано, прежде всего, на эффективном применении Конвенции во внутреннем праве с целью недопущения ее нарушений или, в случае их совершения, быстрого исправления нарушений на внутригосударственном уровне. Другой фактор, который определит будущее механизма Конвенции, — эффективность исполнения государствами-участниками решений, вынесенных Европейским Судом. Вся система основана на обязательстве строгого исполнения решений Суда не только посредством выплаты компенсации, но и принятием действенных мер для исправления допущенного нарушения и предотвращения новых подобных нарушений.