ГЛАВА I. ИЗ ИСТОРИИ СОЗДАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА

1. Из истории создания Совета Европы

Ужасы второй мировой войны, жестокости, творимые нацистским режимом, и опыты национал-социализма над человеческой личностью  заставили весь мир по-новому взглянуть на проблему обеспечения прав человека. Кроме того, абсолютно несостоятельным оказалось их соблюдение на внутригосударственном уровне исключительно национальными усилиями. Таким образом, задача налаживания межгосударственного сотрудничества в правозащитной области приобрела в послевоенный период особую актуальность и насущность.
Уже в 1941 г. президент США Франклин Рузвельт и премьер-министр Великобритании Уинстон Черчилль обнародовали Атлантическую Хартию, в которой провозгласили четыре свободы: свободу жить, свободу религии, свободу от нужды и свободу от страха. После окончания второй мировой войны поощрение прав и основных свобод человека было зафиксировано в качестве одной из главных задач созданной в 1945 г. Организации Объединенных Наций.
Устав ООН содержал ряд соответствующих положений. В Преамбуле, в частности, говорится, что народы стран — членов Организации Объединенных Наций преисполнены решимости «вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство больших и малых наций», а также «содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе». Имеются в Уставе ООН еще два крайне важных положения, относящихся к проблеме межгосударственного сотрудничества в сфере прав человека. В ст. 1, зафиксировавшей цели Организации Объединенных Наций, говорится о том, что ООН преследует цель «осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Кроме того, в соответствии со ст. 55 Устава ООН содействует «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии».
10 декабря 1948 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла разработанный Комиссией ООН по правам человека исторический по своему значению документ — Всеобщую декларацию прав человека. Несмотря на то что Всеобщая декларация была одобрена в качестве резолюции Генеральной Ассамблеи, носящей не обязательный, а рекомендательный характер, важность этого события трудно переоценить. Положения Всеобщей декларации и в наши дни рассматриваются большинством государств мира в качестве стандарта, к достижению которого необходимо стремиться при выработке внутренней и внешней политики в области прав человека. Однако от принятия документа декларативного характера до появления на свет первых конвенций и пактов ООН по защите прав человека, накладывающих юридические обязательства на участвующие в них государства, прошло почти 20 лет1.
События же в Европе развивались весьма стремительно. Сразу следует оговориться, что идея поощрения и защиты прав человека в региональном контексте находилась как бы на пересечении двух европейских послевоенных течений: движения в защиту прав человека и идеи европейского строительства. Надо сказать, что лидеры стран Европы были свидетелями того, насколько тяжело и противоречиво шла разработка Пактов по правам человека в рамках Комиссии ООН по правам человека. В этой связи они находились перед достаточно сложной дилеммой: следует ли по-прежнему работать над глобальной, если можно так выразиться, реализацией идей, заложенных во Всеобщей декларации прав человека, или стоит попытаться создать более эффективную и действенную правозащитную систему в рамках отдельно взятого региона мира? Сомнения в возможности создать подобную эффективную систему имелись, причем весьма серьезные.
В этих условиях более активными оказались представители европейской общественности, организовавшие проведение в Гааге с 7 по 10 мая 1948 г. Конгресса Европы. Инициатива созыва Конгресса принадлежала Международному Комитету движений за европейское единство. Работа форума была организована в рамках трех комиссий: Комиссии по политическим вопросам, Комиссии по экономическим вопросам и Комиссии по культурным вопросам.
Примечательно, что уже тогда сразу две из трех комиссий (по политическим вопросам и по экономическим вопросам) высказались за разработку на европейском пространстве Хартии прав человека, а также за создание Суда, который бы имел возможность применять необходимые санкции в целях соблюдения упомянутой Хартии. В принятых на Конгрессе документах содержался призыв создать политический и экономический союз европейских государств, который опирался бы на упомянутые Хартию и Суд. Было намечено также образовать Европейскую Ассамблею для углубления политического сотрудничества в регионе. Кроме того, в принятой на Конгрессе Декларации принципов, в соответствии с которой планировалось учредить организацию под названием Европейский Союз, содержалось очень важное положение, согласно которому Европейский Союз был бы открыт для демократически управляющихся государств Европы, разделяющих основные принципы Хартии и готовых гарантировать их выполнение.
Нет сомнений в том, что состоявшийся в Гааге Конгресс сыграл решающую роль в создании Совета Европы в 1949 г. Однако параллельно с попытками общественности повлиять на создание европейских структур, занимающихся среди многих проблем и вопросами прав человека, предпринимались определенные меры и на дипломатическом уровне. Наблюдалось укрепление сотрудничества между европейскими странами во всех важнейших областях жизни. 17 марта 1948 г. Францией, Великобританией (связанных союзническими отношениями в соответствии с Дюнкеркским договором 1947 г.), Бельгией, Голландией и Люксембургом был подписан Брюссельский пакт. Уже в Преамбуле Пакта пять европейских государств объявили о своей решимости «утвердить свою веру в основополагающих правах человека, достоинстве и ценности человеческой личности, а также в других принципах, продекларированных Уставом Организации Объединенных Наций; подтвердить и защищать демократические принципы, гражданские и личные свободы, конституционные свободы и уважение закона, которые составляют их общее наследие»2.
Как раз в рамках Консультативного Комитета, объединявшего в своем составе министров иностранных дел пяти государств–участников Брюссельского пакта, получила развитие французско-бельгийская инициатива о создании Совета Европы. В результате в Лондоне была созвана дипломатическая конференция с участием пяти упомянутых стран, а также Ирландии, Италии, Дании, Норвегии и Швеции. Швейцария отклонила приглашение принять участие в конференции, сославшись на принцип нейтралитета. Итогом форума стало подписание 5 мая 1949 г. Устава Совета Европы. Одновременно было принято решение о принятии в Совет Исландии, Греции и Турции.
В Преамбуле Устава говорится о непоколебимой преданности подписавших этот документ государств «духовным и моральным ценностям, которые являются общим наследием их народов и которые служат первоосновой принципов личной свободы, политической свободы и превосходства Права, на которых основывается всякая демократия»3. Глава I Устава посвящена целям, которые преследует Совет Европы, и состоит из одной-единственной ст. 1. В ней, в частности, говорится:
« а) Целью Совета Европы является осуществление более тесного союза между его членами для защиты и продвижения идеалов и принципов, являющихся их общим наследием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу.
b) Эта цель будет преследоваться через посредство органов Совета путем рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений, проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, юридической и административной областях, равно как и путем защиты и развития прав человека и основных свобод»4.
Ст. 3 Устава далее предусматривает, что каждый член Совета Европы признает принцип верховенства «Права и принцип, в силу которого любое лицо, находящееся под его юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами. Он обязуется искренне и активно сотрудничать в достижении цели, определенной в главе первой»5. Более того, в соответствии со ст. 8 Устава серьезные нарушения прав человека и основных свобод являются основанием для приостановления членства допускающего эти нарушения государства или его исключения из состава Совета Европы.
Таким образом, уже в основополагающем документе Совета Европы было зафиксировано, что поощрение и защита прав и свобод человека — одно из главных направлений деятельности учреждаемой организации. Именно так европейские страны ответили на вызов, брошенный достоинству и ценности человеческой личности нацистским режимом в годы второй мировой войны.
Вместе с тем было бы ошибочным свести всю деятельность Совета Европы исключительно к правозащитным аспектам, хотя это направление можно считать одним из главнейших для организации. Важно отметить еще один момент. На Совет Европы возложена задача стремиться в своей работе не только к защите уже признаваемых прав и свобод, но и к совершенствованию такой защиты и распространению ее на другие права. В этом ключе Советом и была сориентирована вся деятельность. Им были широко использованы такие методы, как разработка и принятие конвенций и рекомендаций, распространение информации, касающейся прав человека, поддержка исследований в этой области и некоторые другие.
Для облегчения деятельности в правозащитной сфере и связанных с ней областях в рамках Совета Европы была сформирована необходимая организационная инфраструктура. В Секретариате был образован Директорат по правам человека. В подчинении Комитета Министров находится Постоянный Комитет по правам человека, в состав которого входят представители правительств стран-членов. Имеются и другие рабочие органы, действующие как на временной (например, в течение определенного срока, необходимого для разработки конвенции), так и на более постоянной основе в том случае, если их мандат касается выполнения таких функций, как, скажем, распространение информации по правозащитной проблематике.
Главным политикоустанавливающим органом Совета Европы стал Комитет Министров. Он и только он выносит решения от имени организации. Согласно положениям Устава Совета, Комитет Министров определяет конкретные меры, которые необходимо принять в соответствии с рекомендациями Парламентской Ассамблеи и предложениями действующих в рамках Совета Европы рабочих органов. В состав Комитета Министров входят министры иностранных дел стран–участниц Совета Европы. Каждый из них по очереди в течение шести месяцев председательствует в Комитете. Заседания Комитета на уровне министров иностранных дел проходят два раза в год. Все остальное время повседневной деятельностью Совета руководят их постоянные представители. В этих целях они каждый месяц проводят недельные сессии. Решения Комитета Министров облекаются в форму рекомендаций или конвенций. Рекомендации Комитета адресуются правительствам государств–членов Совета Европы. Они представляют собой политические заявления, определяющие общее для всех направление действий, которого они намерены придерживаться. Конвенции становятся обязательными для участвующих в них государств после их ратификации. Комитет Министров также нередко выступает с заявлениями (декларациями) и принимает резолюции по актуальным международным проблемам и другим политическим вопросам. До последнего времени Комитет выполнял ряд весьма важных функций согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако в соответствии с реформой контрольного механизма, предпринятой во исполнение Протокола № 11 к Европейской конвенции, роль Комитета была существенно сужена. За ним осталась по существу только одна, хотя и очень существенная, функция по надзору за исполнением решений, вынесенных Европейским Судом по правам человека6.
Согласно Уставу, за парламентским органом Совета Европы не признавалась сколько-нибудь существенная роль. Таким органом стала Консультативная Ассамблея, позднее переименованная в Парламентскую Ассамблею. Доставшиеся ей полномочия были достаточно узкими и не выходили за рамки вынесения рекомендаций Комитету Министров. Таким образом, Парламентская Ассамблея — консультативный орган, не занимающийся нормотворчеством. Данное обстоятельство не следует рассматривать в качестве фактора, принижающего значение деятельности Ассамблеи. Рекомендации Парламентской Ассамблеи Комитету Министров нередко давали и продолжают давать импульс к осуществлению конкретных инициатив во многих ключевых областях деятельности Совета Европы. Сама Парламентская Ассамблея состоит из депутатов, избираемых парламентами стран, входящих в состав Совета, из числа своих членов. Количество представителей от каждой страны зависит от численности ее населения. Ежегодно в Страсбурге проводятся четыре регулярные сессии. Кроме того, Ассамблея проводит укороченную сессию летом в одной из стран–членов организации. Если же говорить о вкладе Парламентской Ассамблеи в дело защиты и поощрения прав и свобод человека в Европе, то следует упомянуть, что на основе рекомендаций Парламентской Ассамблеи были приняты многие важные международные соглашения, включая Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Европейскую социальную хартию, Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и др.

2. Из истории разработки Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод

С 10 августа по 8 сентября 1949 г. в Страсбурге должна была состояться первая сессия Консультативной Ассамблеи Совета Европы, повестку дня которой надлежало выработать Комитету Министров. По предложению представителя Ирландии Подготовительной Комиссией Совета Европы в проект повестки дня, который затем рассматривался Комитетом Министров, был включен п. 9, озаглавленный «Защита и развитие прав человека и основных свобод», позднее переименованный в «Определение, защита и развитие прав человека и основных свобод».
Перспектива обсуждения этого вопроса Консультативной Ассамблеей не вызвала большого воодушевления со стороны Комитета Министров. В результате Комитет, собравшись на свою первую сессию 9 августа 1949 г. (т. е. накануне первого заседания Консультативной Ассамблеи), провел голосование и исключил данный пункт из повестки дня Ассамблеи: было подано семь голосов в пользу снятия «правозащитного» пункта, четверо проголосовали за его сохранение в повестке дня, а один член Комитета воздержался. По мнению большинства голосовавших, рассмотрение вопроса о защите прав человека было бы в то время преждевременным ввиду того, что данной проблемой уже занималась Организация Объединенных Наций в рамках Комиссии ООН по правам человека. В этой связи вряд ли следовало «соперничать» с ООН. В будущем же можно было бы вернуться к изучению этого вопроса, но уже в чисто европейском контексте.
Учитывая это и другие разногласия в Комитете Министров, Консультативная Ассамблея взяла инициативу в свои руки и приняла повестку дня сессии, которая была затем одобрена Комитетом. 19 августа 1949 г. Пьер-Анри Тейтжан выступил в Ассамблее с докладом, где обозначил основные контуры будущей Европейской конвенции. В соответствии с проектом в текст Конвенции предусматривалось включить ряд прав и свобод; создать Европейский Суд по правам человека в составе девяти судей, который бы обладал правом аннулировать решения правительств, законодательные, административные и судебные меры, явно противоречащие гарантируемым правам; создать Комиссию, состав которой определялся бы Европейским Судом по правам человека, в ее функции входил бы предварительный отбор дел для их последующего рассмотрения Судом. После состоявшихся дебатов по докладу П.-А. Тейтжана дальнейшая проработка темы была поручена Комиссии по правовым вопросам Ассамблеи в составе 23 человек.
Как видно из вышесказанного, уже первый проект был достаточно далекоидущим и предлагал создание системы, являвшейся по существу революционной, если принимать во внимание международно-правовые взгляды того времени. Да и сейчас ряд положений того проекта выглядит весьма радикально. Ведь даже в наши дни, когда права человека прочно укоренились в межгосударственном общении в Европе, у Европейского Суда по правам человека нет полномочий на отмену решений органов государственной власти стран–членов Совета Европы. Поэтому нетрудно себе представить, какие противоречивые чувства мог вызвать проект международного договора по правам человека, предусматривающий столь сильный механизм контроля за выполнением обязательств. В этой связи вполне понятно, почему для окончательного согласования текста Европейской конвенции потребовалось несколько раз отправлять ее проект на доработку из Консультативной Ассамблеи в Комитет Министров и обратно. Технические аспекты будущей Конвенции рассматривались попеременно различными специализированными комиссиями двух главных органов Совета Европы.
Комиссия по правовым вопросам Консультативной Ассамблеи начала с того, что определила круг прав и свобод, которые следовало бы включить в рамки конвенционной защиты. При этом за основу были взяты права, зафиксированные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Одновременно Комиссия уточнила механизм «коллективной гарантии этих прав», возможность подачи петиций частными лицами о нарушении их прав или свобод. Последнее обстоятельство делало просто необходимым создание именно Европейского Суда по правам человека, так как Международный Суд ООН мог рассматривать только дела, сторонами в которых выступали государства. Одновременно предлагалось учредить Комиссию по расследованию и примирению, которая бы находилась под общим контролем со стороны Суда.
Доклад Комиссии по правовым вопросам рассматривался на пленарных заседаниях Консультативной Ассамблеи с 5 по 8 сентября 1949 г. В ходе дебатов была предложена масса поправок к проекту, не все из которых были приняты. Как уже указывалось, обсуждавшийся текст носил революционный характер, поэтому недостатка в мнениях и предложениях по его изменению не было. Однако в итоге 8 сентября выработанный Комиссией проект Конвенции был одобрен 64 голосами против одного при 21 воздержавшемся. При этом первоначальная направленность текста и его основные положения были сохранены. Принятый Консультативной Ассамблеей проект был затем направлен в Комитет Министров.
Бегло рассмотрев данный вопрос на своем заседании 5 ноября 1949 г., Комитет Министров принял решение созвать встречу правительственных экспертов государств–членов Совета Европы, которые должны были изучить подготовленный Консультативной Ассамблеей проект и представить свое мнение Комитету.
Было проведено две таких экспертных встречи: со 2 по 8 февраля и с 6 по 10 марта 1950 г. Участники встреч были едины по вопросу о необходимости принять Конвенцию о защите прав человека, участниками которой были бы государства–члены Совета Европы. В то же время среди экспертов наметился раскол по вопросу о том, следует ли давать максимально возможное детальное определение прав и свобод человека и их ограничений в Конвенции (так как государства не могут принять на себя обязательства по коллективной гарантии прав, чье значение неясно) или же следует ограничиться кратким перечислением гарантируемых прав. Дело в том, что в рамках Комиссии ООН по правам человека шла ожесточенная дискуссия по определению прав, которые надлежало включить в Пакты о правах человека. Эксперты же стран Совета Европы опасались, что их понимание прав и свобод человека может войти в противоречие с итоговыми формулировками документов ООН. За то, чтобы детально определить права и свободы в Европейской конвенции, выступали, в частности, эксперты Великобритании и Голландии, в то время как Бельгия, Франция и Италия склонялись к простому перечислению гарантируемых прав, как это было предложено Консультативной Ассамблеей.
Учитывая достаточно настойчивую позицию представителей Великобритании, эксперты передали Комитету Министров сразу два проекта Конвенции, отражающих обе точки зрения по указанному вопросу. Таким образом, именно Комитету надлежало принять политическое решение, каким путем следует идти дальше при разработке Европейской конвенции. Эксперты также не обсудили вопрос о создании Европейского Суда по правам человека, посчитав, что и это надлежит решить Комитету Министров.
Комитет Министров вновь оказался в достаточно сложной ситуации, по существу не продвинувшись вперед в разработке Европейской конвенции. По мнению членов Комитета, эксперты довольствовались выполнением чисто технической роли и не справились с поставленной перед ними задачей. Не имея возможности тут же разрешить назревшие вопросы, Комитет счел необходимым созвать Конференцию высоких должностных лиц, которые имели бы соответствующие инструкции своих правительств в целях выработки окончательного решения по остающимся несогласованным проблемам.
Вполне понятно, что в ходе Конференции разгорелись столь же горячие дебаты по остающимся нерешенными проблемам, что и на предыдущих этапах разработки Конвенции. Не вдаваясь в подробности обсуждений и дискуссий, следует подчеркнуть, что Конференции все же удалось подготовить доклад, в котором содержался унифицированный текст Конвенции, хотя единства среди участников достичь так и не удалось. В этой связи решение по каждой из остававшихся проблем принималось большинством голосов, причем состав такого большинства не всегда совпадал. Что же касается проблемы учреждения Европейского Суда по правам человека, то было принято решение сделать факультативным полномочие Суда рассматривать дела по Конвенции, т. е. эта компетенция Европейского Суда ставилась в зависимость от соответствующего заявления со стороны того или иного государства–участника Европейской конвенции.
После консультаций с Комиссией по правовым вопросам Консультативной Ассамблеи Комитет Министров изучил доклад Конференции на своей сессии в начале августа 1950 г. Именно тогда Комитетом впервые было рассмотрено и одобрено предложение Великобритании о том, чтобы сделать право на подачу петиций частными лицами также факультативным. Приняв еще ряд поправок, Комитет Министров одобрил проект Европейской конвенции 7 августа 1950 г.
25 августа того же года Консультативная Ассамблея, после рассмотрения доклада Комиссии по правовым вопросам, приняла рекомендацию одобрить текст проекта, сделав тем не менее ряд предложений о поправках к нему. В частности, Ассамблея по рекомендации Комиссии выступила за то, чтобы дополнительно включить в рамки конвенционной защиты такие права, как право собственности, право на образование и право на свободные и тайные выборы.
Не желая откладывать далее подписание Европейской конвенции и породить новые дебаты по предложенным Консультативной Ассамблеей поправкам, Комитет Министров решил отправить их на доработку юридическим экспертам, а на подписание вынести текст, уже одобренный Комитетом в августе.
В итоге Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод была подписана 4 ноября 1950 г. в замке Барберини в ходе сессии Комитета Министров в Риме7. Лишь Греция и Швеция подписали Конвенцию позже — 28 ноября того же года в Париже.
1 В частности, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах был принят 16 декабря 1966 г., а вступил в силу 3 января 1976 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах также был принят 16 декабря 1966 г., а вступил в силу 23 марта 1976 г.
2 Reuter P., Gros A. Traites et Documents Diplomatiques. Paris, 1982. P. 189.
3 Устав Совета Европы. Цит. по кн.: Международные акты о правах человека: Сб. до ку мен тов. М., 1998. С. 537.
4 Там же. С. 537.
5 Там же. С. 538.
6 См. главу III, посвященную контрольному механизму Конвенции.
7 Отсюда еще одно название Европейской конвенции — Римская кон вен ция.