1. Контрольный механизм
Европейской конвенции до вступления в силу Протокола № 11

1.1. Европейская Комиссия по правам человека

Как уже отмечалось, Европейская Комиссия по правам человека так же, как и Европейский Суд по правам человека, являлась органом, созданным специально для обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя государствами — участниками Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Таким образом, оба эти органа были институтами Европейской конвенции, а не Совета Европы.
Согласно п. 1 бывшей ст. 20 Европейской конвенции, Комиссия состояла из числа членов, равного числу государств-участников Конвенции.
Комиссия начала свою деятельность с июля 1955 г., когда требуемое минимальное число государств сделало заявление о признании ее компетенции по бывшей ст. 25 рассматривать жалобы частных лиц.
Члены Европейской Комиссии участвовали в ее работе в личном качестве. В течение всего срока пребывания в должности они не должны были занимать какого-либо поста, несовместимого с их независимостью и беспристрастностью как членов Комиссии или с требованиями, «предъявляемыми к членам Комиссии».
Независимость положения членов Комиссии по отношению к правительствам их стран также вытекала из текста присяги, которую они принимали при вступлении в должность (правило 3 Правил процедуры Европейской Комиссии)1.
Вследствие этого государственные служащие не могли быть избраны в состав Европейской Комиссии. Никаких других требований к кандидатам в члены Комиссии текст Конвенции вплоть до 1990 г. не содержал. Однако в практике выборов были выработаны дополнительные критерии. Кандидаты должны обладать:
а) высокими моральными качествами;
б) компетенцией в вопросах прав человека;
в) значительным юридическим или судебным опытом.
Протокол № 8 к Конвенции, вступивший в силу 1 января 1990 г., дополнил Конвенцию, в частности, следующим: «Кандидаты должны обладать высокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или иметь признанный авторитет в вопросах внутреннего или международного права». Подобное подробное перечисление требований, которым должны были удовлетворять члены Европейской Комиссии по правам человека, такое «пристальное» внимание к урегулированию этого вопроса не случайно. Независимость, беспристрастность, объективность и высокий профессионализм в своей области — вот, пожалуй, те основные качества, которыми должны обладать члены любых международных экспертных органов по правам человека не только в рамках Совета Европы, но и Организации Объединенных Наций. Определению критериев для избрания в правозащитные экспертные органы, как правило, уделяется первостепенное внимание при разработке новых международных договоров в области прав человека. Кроме того, высокий авторитет членов экспертного контрольного органа — один из главных залогов его успешной работы. Опыт же Совета Европы в этом вопросе, как представляется, может быть весьма полезным.
Комиссия функционировала на непостоянной основе, поэтому важную роль в деятельности всей системы играл Секретариат. Слушание дел в Комиссии проходило за закрытыми дверями. Конфиденциальный характер данной процедуры имел как положительные, так и отрицательные моменты для эффективной защиты прав и свобод человека, гарантированных Европейской Конвенцией.
Такой характер рассмотрения дел в Комиссии приводил к тому, что не все подробности функционирования контрольного механизма становились достоянием гласности, что не способствовало укреплению доверия к системе, а также не стимулировало подачу петиций. Более того, сам по себе публичный (открытый) характер слушаний уже являлся бы в определенной степени санкцией, так как таким образом государства оказывались бы объектом критики со стороны других государств и общественного мнения. Наконец, открытое рассмотрение дел о нарушении государством своих обязательств по Конвенции имело бы превентивный эффект в отношении других потенциальных «стран-правонарушителей».
Однако, как показывает опыт, государства с большей готовностью соглашаются на международный контроль, когда он носит закрытый характер, по крайней мере, на начальной стадии. Доказательством этому служит тот факт, что потребовалось 35 лет для того, чтобы все государства–участники Европейской конвенции признали процедуру жалоб частных лиц. Кроме того,  для успешного выполнения Комиссией своих функций по п. 1 бывшей ст. 28 (обеспечение дружественного урегулирования) элемент конфиденциальности, как представляется, был незаменимым условием. В таких условиях государства, по общему правилу, более склонны пойти на определенные уступки, что было бы значительно затруднено,  если бы они до этого сделали открытое заявление о своей позиции и участвовали бы в обсуждении дел, получивших общественный резонанс.
Европейская Комиссия по правам человека, прежде всего, рассматривала вопрос о приемлемости поданных петиций в контексте бывших ст. 26 и 27 Европейской конвенции, содержавших требования для признания жалоб приемлемыми. В случае принятия петиции Комиссия совместно с представителями сторон изучала ее с целью установления фактов. Одновременно она представляла себя «в распоряжение заинтересованных сторон с целью обеспечения дружественного урегулирования вопроса на основе уважения прав человека, определенных положениями... Конвенции» (пп. (b) п. 1 бывшей ст. 28 Европейской конвенции).
В случае достижения такого урегулирования Комиссия подготавливала доклад с кратким изложением фактов и согласованного решения, который затем она направляла «заинтересованным государствам, Комитету Министров и Генеральному секретарю Совета Европы для опубликования»  (п. 2 ст. 28). В случае, если дружественного урегулирования достичь не удавалось, Комиссия подготавливала доклад с изложением фактов, в котором она высказывала свою точку зрения относительно того, было или не было допущено нарушение Конвенции. Такой доклад направлялся Комитету Министров Совета Европы и заинтересованным сторонам. При этом, направляя доклад Комитету Министров, Комиссия могла «вносить такие предложения, которые она сочтет уместными» (п. 3 ст. 31).
Основное предназначение Европейской Комиссии по правам человека заключалось в отборе, фильтрации большого числа петиций, которые, как предполагалось, будут поступать в адрес страсбургских контрольных органов. Таким образом, рассмотрение вопроса о приемлемости петиций считалось ключевым в будущей работе Комиссии.
При поступлении жалобы в адрес Европейской Комиссии она проходила процедуру регистрации, что означало, что жалоба отныне находилась в процессе рассмотрения в Комиссии, из чего не следовало делать никаких выводов о признании жалобы приемлемой.
В отношениях с Комиссией государства пользовались услугами своих представителей-агентов, которым могли помогать советники, согласно правилу 31 Правил процедуры Европейской Комиссии2. Частные лица, неправительственные организации или группы частных лиц могли подавать жалобы или выступать в Комиссии через адвоката или любое другое лицо, проживавшее на территории государства — участника Конвенции, если Комиссия не принимала иного решения (правило 32 Правил процедуры Европейской Комиссии)3. Стороны не несли никаких расходов в связи с процедурой в Комиссии — все они оплачивались Советом Европы. Весьма важным было положение Правила 36 Правил процедуры Европейской Комиссии, устанавливавшее следующее: «Комиссия или, в случае если она в данный момент не заседает, ее Председатель могут указать сторонам на промежуточные меры, принятие которых представляется желательным в интересах сторон или надлежащего рассмотрения дела в Комиссии»4.
Из текста Правила следует, что речь идет о рекомендациях со стороны Комиссии, которые не налагают никаких обязательств юридического характера на государства. Это вытекает и из текста Конвенции, которая не уполномочивала Комиссию вводить промежуточные меры обязывающей силы. Как показывает практика, государства чутко прислушивались к таким рекомендациям Европейской Комиссии. Следует также учесть, что Комиссия прибегала к подобным действиям лишь в самых крайних случаях, когда из фактов, представленных автором петиции, определенно следовало, что было допущено нарушение Конвенции, а нежелание принять предложенные меры может иметь следствием непоправимый ущерб интересам сторон или ходу рассмотрения дела. По мнению автора, в некоторых случаях из положения бывшей ст. 25 Конвенции о том, что государства-участники, признавшие право на индивидуальную петицию, «обязуются никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права», могло также вытекать обязательство следовать промежуточным мерам, указанным Комиссией.
Решение о признании петиции неприемлемой было окончательным и обжалованию не подлежало. В то время как решение о приемлемости петиции могло быть пересмотрено в любой момент в будущем. Более того, право признания петиции неприемлемой оставлял за собой также и Европейский Суд по правам человека.
Бывшие ст. 26 и 27 Европейской конвенции содержали исчерпывающий перечень оснований для признания петиций неприемлемыми. Учитывая тот факт, что указанные положения практически в неизменном виде «перекочевали» в новый текст Европейской конвенции в соответствии с Протоколом № 11, но уже в аспекте функционирования нового единого Европейского Суда по правам человека, представляется более целесообразным рассмотреть основания для объявления жалоб неприемлемыми в разделе 2.2. этой главы, посвященном функциям нынешнего Суда. Здесь же хотелось бы сделать лишь следующие замечания. При изучении вопроса о приемлемости–неприемлемости петиции Европейская Комиссия неизбежно сталкивалась с необходимостью изучения не только вопросов факта, но и вопросов права. Иными словами, на этой стадии Комиссия должна была рассматривать дело по существу, что, впрочем, не входило в ее компетенцию согласно Европейской конвенции. Однако в действительности Комиссии приходилось выполнять самую настоящую судебную функцию.
В том случае, если Комиссия признавала жалобу приемлемой, она в соответствии с пп. (а) п. 1 бывшей ст. 28 проводила «совместно с представителями сторон изучение жалобы». Одновременно Комиссия предоставляла «себя в распоряжение заинтересованных сторон с целью обеспечения дружественного урегулирования вопроса на основе уважения прав человека, определенных положениями... Конвенции» (пп. (b) п. 1 ст. 28).
Во время такого изучения жалоба все же могла быть еще признана неприемлемой в соответствии со ст. 29, если «в ходе ее рассмотрения выяснится наличие одной из причин, в связи с которыми согласно положениям ст. 27 упомянутая жалоба не может быть принята».
Надлежащее понимание Комиссией всех аспектов дела помогало ей достичь дружественного урегулирования, а также сформировать свое мнение о том, было или не было допущено нарушение Конвенции. При этом недостаточно, чтобы Комиссия изучила лишь факты и обстоятельства дела; она в равной степени должна была изучить и вопросы права.
Если на этапе исследования вопроса о приемлемости жалобы Европейская Комиссия выступала «в качестве самого настоящего судебного органа» и выносила «юридически обязательные решения»5, то изучение жалобы в соответствии с бывшей ст. 28 носило скорее квазисудебный характер. При этом была характерна значительная свобода при проведении изучения жалобы со стороны Комиссии, которая приспосабливала процедуру изучения к обстоятельствам конкретного дела.
Если Комиссия считала это необходимым, она в соответствии с пп. (а) п. 1 бывшей ст. 28 и Правилом 34 (2) Правил процедуры Европейской Комиссии6 могла провести расследование, в том числе посещение территории государства–участника Конвенции. При этом для эффективного ведения такого расследования заинтересованные государства после обмена мнениями с Комиссией должны были создать «необходимые условия».
В Конвенции отсутствовали, да и сейчас отсутствуют какие-либо положения, допускающие принуждение государств-участников к сотрудничеству. Более того, подобное положение дел явно противоречило бы принципу суверенитета государств. Представляется, что в случае отказа государств сотрудничать при посещении страны, когда такое посещение признано абсолютно необходимым, возможно было бы обращение к Комитету Министров. Резолюция Комитета Министров способна была бы оказать существенное воздействие на государство с тем, чтобы способствовать его сотрудничеству с Комиссией и выполнению договорных обязательств по ст. 28. Однако на практике таких случаев отмечено не было. К тому же в случае отказа в сотрудничестве одним из возможных вариантов развития ситуации было бы направление петиции одним из государств-участников Конвенции на другое в силу бывшей ст. 24 Конвенции (право направления межгосударственных петиций в страсбургские контрольные органы), предметом которой было бы нарушение ст. 28  договора.
Чтобы завершить краткий исторический экскурс в процесс функционирования Европейской Комиссии по правам человека, следует упомянуть, что в соответствии с п. 1 бывшей ст. 30 Конвенции Комиссия могла «на любой стадии разбирательства принять решение об исключении жалобы из своего списка дел, если обстоятельства приводят  к выводу о том, что:
а) заявитель не намерен добиваться рассмотрения своей жалобы; или
в) вопрос был решен; или
с) по любой другой причине, установленной Комиссией, было не оправданно продолжать рассмотрение жалобы.   
Однако Комиссия продолжает рассматривать жалобы, если этого требует уважение прав человека, определенных в... Конвенции».
В том случае, если Комиссия решала исключить какую-либо жалобу из своего списка дел уже после признания ее приемлемой, она должна была составить доклад, в котором содержалось бы изложение фактов и решение об исключении жалобы вместе с основаниями для этого. Такой доклад направлялся сторонам, а также в порядке информации Комитету Министров Совету Европы. Кроме того, доклад мог быть опубликован Комиссией (п. 2 бывшей ст. 30).
Если же рассмотрение жалобы не было завершено по какому-либо из оснований, перечисленных в п. 2 ст. 28, ст. 29 или 30, то Комиссия в соответствии с п. 1 ст. 31 составляла «доклад, содержащий факты», и высказывала «свое мнение о том, доказывают ли установленные факты нарушение соответствующим государством его обязательств по... Конвенции». В докладе могли «быть изложены индивидуальные мнения членов Комиссии по этому вопросу». Данный доклад направлялся Комитету Министров Совета Европы, а также заинтересованным государствам, которые не имели права его опубликовать (п. 2 ст. 31).
Доклад Комиссии не считался юридически обязывающим решением, так как полномочие принимать таковые принадлежало исключительно Комитету Министров или Европейскому Суду по правам человека. Последние два органа не были связаны выводами Комиссии, содержащимися в ее докладе, хотя доклад и был наиболее важным  документом из всех, что использовались в ходе слушаний в Комитете Министров и Суде. Важно отметить и тот факт, что Комиссия, по ее мнению, при рассмотрении последующих дел аналогичного характера не была связана выводами своих предыдущих докладов. В действительности же прецедентное право Комиссии было достаточно устойчивым как по вопросу о приемлемости жалоб, так и по вопросу толкования прав и свобод, перечисленных в Европейской конвенции.
Как уже указывалось выше, в соответствии с положениями Европейской конвенции Комиссия должна была также предоставить себя в распоряжение заинтересованных сторон «с целью обеспечения дружественного урегулирования» возникшего спора «на основе уважения прав человека, определенных положениями… Конвенции».
Если дружественного урегулирования достичь не удавалось, Комиссия продолжала рассмотрение дела, по завершении чего в соответствии с бывшей ст. 31 составляла содержащий факты доклад, в котором высказывала «свое мнение о том, доказывают ли установленные факты нарушение соответствующим государством его обязательств по... Конвенции». На этом процедура разбирательства в Комиссии завершалась, однако это не означало, что Европейская Комиссия прекращала выполнять свои функции по примирению. На стадии рассмотрения дела в Комитете Министров или в Европейском Суде разбирательство также могло быть прекращено в связи с достижением соглашения между сторонами. Функцию посредника в этом зачастую играла Комиссия. Представляется, что в случае, если государство-ответчик не выполняло условий дружественного урегулирования, самым подходящим органом для принятия мер мог бы стать, по аналогии с положениями пп. 2 и 3 бывшей ст. 32 и бывшей ст. 54, Комитет Министров Совета Европы. Вместе с тем Конвенция не содержала по этому поводу никаких уточнений.
Таким образом, Европейская Комиссия по правам человека выполняла функции тройного характера: во-первых, судебную (на стадии рассмотрения вопроса о приемлемости — неприемлемости жалоб); во-вторых, квазисудебную (на стадии рассмотрения жалобы в соответствии со ст. 28 и 31 Конвенции); в-третьих, политическую (на стадии содействия достижению дружественного урегулирования).

1.2. Прежний Европейский Суд по правам человека

Как и Европейская Комиссия по правам человека, Европейский Суд по правам человека был создан специально «в целях обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по... Конвенции» (бывшая ст. 19).
В отличие от Европейской Комиссии число судей Европейского Суда было равно числу членов Совета Европы, а не числу государств–участников Конвенции (бывшая ст. 38). После вступления в силу Протокола № 11 ситуация изменилась и число членов Суда отныне соответствует числу государств–участников Конвенции. Однако прежний подход к вопросу формирования привел к тому, что Европейский Суд по правам человека стал крупнейшим международным судебным органом. На подобных принципах его комплектования настояли небольшие государства–члены Совета Европы, которые опасались монополии более крупных государств при выдвижении кандидатов в члены Суда.
Согласно п. 3 бывшей ст. 39 Конвенции, кандидаты должны были «обладать высокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или быть правоведами с признанным авторитетом».
В первоначальном тексте Конвенции не содержалось требование, чтобы члены Суда были независимы. Данное «упущение» было исправлено позднее, после вступления в силу Протокола № 8, дополнившего, в частности, и бывшую ст. 40 (п. 7), установившую следующее: «Члены Суда участвуют в работе Суда в личном качестве. В течение всего срока пребывания в должности они не должны занимать какого-либо поста, несовместимого с их независимостью и беспристрастностью как членов Суда или требованиями, предъявляемыми к членам Суда».
Кроме того, в 1977 г. Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюцию 655 (1977) «О квалификации кандидатов в Европейский Суд по правам человека», содержавшую призыв «не голосовать за кандидатов, которые:
i. не приняли официального обязательства уйти в отставку с должности судьи в течение года, когда им исполнится 75 лет;
ii. в силу своей деятельности зависят от правительства и не приняли официального обязательства уйти в отставку с занимаемого ныне поста при избрании в Европейский Суд по правам человека»7.
«Для рассмотрения каждого переданного ему дела» Суд должен был образовать Палату из девяти судей. Членом Палаты ex-officio становился «судья — гражданин любого государства, являющегося стороной в споре, или, если такового не окажется, то по выбору этого государства любое лицо, которое выступает в качестве судьи»; имена остальных судей определялись «Председателем Суда путем жребия до начала рассмотрения дела» (бывшая ст. 43 Конвенции). Преимущество такой системы формирования Палаты заключалось в том, что в ее составе был как минимум один человек, знакомый с правовой системой государства–ответчика по делу. Подобный подход, как мы увидим из дальнейшего, сохранился и после реформирования контрольного механизма Европейской конвенции в соответствии с Протоколом № 11.
Как  и в случае с Европейской Комиссией, в рассмотрении того или иного дела не мог принимать участие судья, имеющий в нем личный интерес или участвовавший в деле ранее в качестве представителя, адвоката или советника стороны в деле или лица, имеющего интерес в деле, или в качестве члена суда или комиссии по расследованию, или в любом ином качестве.
Слушание дел в Суде носило открытый характер, если только Суд не решит иначе. Подобный характер слушаний был логическим следствием судебного характера процедуры. Обсуждение Судом своей позиции по рассматриваемому делу носило конфиденциальный характер.
В случае, если поданная петиция была признана Европейской Комиссией приемлемой, а все попытки обеспечить дружественное урегулирование оказались напрасными, в течение трех месяцев со дня направления Комиссией доклада Комитету Министров дело могло быть передано для рассмотрения в Европейский Суд (п. 1 бывшей ст. 32 и бывшая ст. 47). В соответствии со ст. 5 Протокола № 9, внесшего ряд изменений в процедуру контрольного механизма, передавать дело в Суд имели право:
a) Комиссия;
b) Высокая Договаривающаяся Сторона, гражданин которой предположительно является жертвой;
c) Высокая Договаривающаяся Сторона, которая передала дело на рассмотрение Комиссии;
d) Высокая Договаривающаяся Сторона, против которой подана жалоба;
e) лица, неправительственные организации или группа лиц, подавшие жалобу в Комиссию.
Суд мог рассматривать дело только в случае, если государство — ответчик по делу ранее путем специального заявления объявило о своем признании юрисдикции Суда в качестве обязательной или же признало юрисдикцию Суда ad hoc (ст.  46  Конвенции). Такая факультативная юрисдикция Европейского Суда была впоследствии изменена на императивную в соответствии с положениями Протокола № 11.
В случае если дело в Суд передавалось лицом, неправительственной организацией или группой лиц, то сначала оно выносилось на рассмотрение комитета в составе трех членов Суда, причем в этот состав входил ex-оfficio судья, избранный от государства-ответчика по делу, или же, в случае отсутствия такового, лицо по его выбору, которое заседало в качестве судьи. Если жалоба подавалась против более чем одного государства, то соответствующим образом увеличивалось число членов комитета.
Другое важное изменение, внесенное Протоколом № 9, заключалось в том, что, если дело не вызывало серьезных вопросов, затрагивающих толкование или применение Конвенции, и не заслуживало в силу какой-либо другой причины рассмотрения его Судом, комитет мог единогласно постановить, что такое дело Судом рассматриваться не будет. В таком случае дело вновь возвращалось в Комитет Министров Совета Европы, который в соответствии с положениями ст. 32  решал вопрос, имело ли место нарушение Конвенции.
Решение Суда по делу обязательно для исполнения сторонами и не подлежит оспариванию (бывшие ст. 52 и 53). При определенных условиях Суд мог в соответствии со ст. 50 Конвенции принять решение о выплате потерпевшей стороне справедливой компенсации. Решение Суда направлялось Комитету Министров, который должен был осуществлять «надзор за его исполнением».
Из вышесказанного можно сделать вывод, что для того, чтобы Суд мог рассмотреть дело, должны быть выполнены пять условий.
Во-первых, предварительно петиция должна быть направлена в Европейскую Комиссию по правам человека и объявлена последней приемлемой.
Во-вторых, попытка Комиссии обеспечить дружественное урегулирование должна оказаться безрезультатной.
В-третьих, дело должно быть передано в Суд в течение трех месяцев со дня направления Комиссией своего доклада в Комитет Министров Совета Европы.
В-четвертых, дело в Суд могло быть передано только теми, кто на это уполномочен Протоколом № 9 к Европейской конвенции.
В-пятых, государство–ответчик по делу должно было признать юрисдикцию Суда рассматривать дело.
Невыполнение какого-либо одного из этих условий делает невозможным рассмотрение дела Судом.
Из прежнего текста Конвенции (п. 1 ст. 32 и ст. 47) становится очевидным намерение авторов Конвенции первоначально пропустить поданную петицию через всю процедуру ее рассмотрения Комиссией. Ст. 47 Конвенции прямо предусматривала, что «Суд может принять дело к рассмотрению лишь после того, как Комиссия признает безрезультатность усилий по дружественному урегулированию», при этом Комиссия должна была сначала передать доклад, подготовленный ею в соответствии с п. 1 ст. 31 Конвенции. Петиции, ранее признанные неприемлемыми, не могут быть предметом рассмотрения Суда, поскольку решение о неприемлемости обязательно.
Когда дело в Суд передавалось Европейской Комиссией, последняя поступала таким образом в интересах общественного интереса. Уже при передаче первого  дела в Суд тогдашний Председатель Европейской Комиссии заметил, что она делает это от имени правительств и народов всех государств–членов Совета Европы. Подобное заявление еще раз подчеркивало тот факт, что Конвенция служит интересам общеевропейского публичного порядка.
Бывшая ст. 48 устанавливала, что Суд может рассматривать переданное ему дело лишь в том случае, если государство-ответчик признало обязательную юрисдикцию Суда или же дало согласие на рассмотрение дела Судом ad hoc. Государство могло признать юрисдикцию Суда путем специального «факультативного заявления», которое затем сдавалось на хранение Генеральному секретарю Совета Европы. В таком заявлении государство-участник объявляло, что оно «признает ipso facto и без специального соглашения обязательную юрисдикцию Суда в отношении вопросов, относящихся к толкованию и применению... Конвенции».
Такие заявления, согласно п. 2 ст. 46, могли «быть безусловными или на условиях взаимности с несколькими или некоторыми другими Высокими Договаривающимися Сторонами или на определенное время».
Условие взаимности является обычным (распространенным) в общем международном праве и в этом плане оправданным, так как речь идет о решениях по спорам относительно норм, создающих взаимные права для государств. В случае же Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод данное условие, по мнению автора, противоречило уже упоминавшемуся объективному характеру этого договора, а также принципу коллективных гарантий государствами–участниками прав и свобод, закрепленных в Конвенции. Представляется, что объективному характеру предусмотренного Конвенцией контрольного механизма в наибольшей степени отвечала бы ситуация, при которой ратификация Европейской конвенции автоматически означала бы признание юрисдикции Европейского Суда в качестве обязательной. Примечательно, что именно эта точка зрения возобладала при составлении Протокола № 11 к Европейской конвенции, и отныне юрисдикция Европейского Суда обязательна для всех государств-участников Конвенции в силу изменений, внесенных в текст Конвенции данным Протоколом.
Указанные заявления государства-участники делали, как правило, на определенный срок, как это допускалось п. 2 бывшей ст. 46, впоследствии продлевая этот срок путем нового заявления.
Наряду с признанием путем факультативного заявления юрисдикции Суда по неопределенному числу дел государство могло в соответствии со ст. 48 дать согласие на рассмотрение того или иного дела Судом ad hoc. Такое согласие могло быть явно выражено путем одностороннего заявления заинтересованного государства.
В практике контрольных органов были случаи, когда мнения Комиссии и Суда по рассматриваемым ими делам расходились. Такое происходило в том числе и по вопросу о признании жалобы приемлемой или неприемлемой. В частности, в 1980 г. Суд впервые в практике страсбургских контрольных органов пересмотрел решение Комиссии о приемлемости петиции по делу Ван Оостервийк против Бельгии, поддержав предварительные возражения бельгийской стороны, настаивавшей на том, что Комиссия была обязана объявить жалобу неприемлемой, поскольку заявитель до обращения в международные контрольные органы не исчерпал все внутренние средства правовой защиты8. Данный вопрос был весьма чувствительным для страсбургских органов, поскольку в таком случае, по мнению автора, нарушалась целостность контрольной процедуры по Конвенции. В Конвенции отсутствовало упоминание о том, что вопрос о признании петиций приемлемыми или неприемлемыми входит исключительно в компетенцию Европейской Комиссии. Кроме того, не было гарантий того, что решения Комиссии абсолютно безошибочны как с фактической, так и с юридической точек зрения. При таком положении подрывался авторитет Комиссии как одного из основных контрольных органов Европейской конвенции. Одновременно возникало чувство неуверенности у авторов петиций, которые  начинали сомневаться относительно дальнейшей судьбы петиций после прохождения Европейской Комиссии и Комитета Министров.
Следует тем не менее отметить, что у Суда крайне редко появлялись сомнения относительно правильности решения Комиссии по вопросу о приемлемости жалоб.
Однако необходимо учитывать и то, что авторы Конвенции при ее разработке не стремились создавать иерархию подчиненности двух органов, а как бы противопоставили Европейскую Комиссию и Европейский Суд, наделив каждого из них своей компетенцией по осуществлению контрольных функций. Таким образом, ни один из двух органов не находился в подчинении у другого.
Для рассмотрения дела Палата Суда могла в целях получения информации использовать различные источники. Основой для рассмотрения служил, безусловно, доклад Комиссии. Вместе с тем Суд не был связан выводами Европейской Комиссии относительно того, доказывают ли установленные факты нарушение соответствующим государством его обязательств по Конвенции. В равной степени Суд был вправе считать факты, упомянутые в докладе Комиссии, не установленными. Однако именно в последнем названном аспекте следует признать, что доклад Европейской Комиссии — крайне важный источник информации, в особенности если учитывать обстоятельства его составления.
Палата могла заслушивать свидетелей, экспертов или любых других лиц, чьи показания могли оказать Суду содействие в рассмотрении им дела. В случае возражения против выступления определенного лица в качестве свидетеля или эксперта Палата принимала по этому поводу специальное решение. Если Палата принимала решение о невозможности выслушать такое лицо в качестве свидетеля, его тем не менее можно было заслушать в целях получения информации.
В ходе процедуры разбирательства Палата могла делегировать одного или нескольких своих членов для проведения расследования, включая посещение страны, или же для заслушивания показаний каким-либо иным образом. Для содействия проведению такого расследования на месте Председатель Суда мог обратиться к соответствующему правительству. В данном случае обязательство государства-участника сотрудничать вытекало из самого факта ратификации Европейской конвенции.
Наконец, Палата была вправе обратиться по своему выбору к любому лицу или учреждению с просьбой предоставить информацию, высказать мнение или представить доклад по тому или иному вопросу.
В подавляющем большинстве случаев процедура разбирательства в суде заканчивалась вынесением мотивированного судебного решения. Судебное решение оглашалось на открытом заседании, после чего направлялось Комитету Министров, который в соответствии с бывшей ст. 54 Конвенции осуществляет надзор за его выполнением (обязанность Комитета Министров Совета Европы осуществлять надзор за исполнением решений Суда была сохранена и после реформирования контрольного механизма Конвенции и закреплена в п. 2 ст. 46).
Решение Суда является окончательным (бывшая ст. 52 Конвенции). Однако Суд мог получать запросы на предмет толкования или пересмотра решения.
Кроме того, Суд был вправе выносить решение и в случае неявки одной из сторон. Однако подобных случаев в практике Суда не было.
Процедура рассмотрения дела в Европейском Суде не всегда заканчивалась вынесением судебного решения в подлинном смысле этого слова, т. е. решением по существу дела. Как и в случае с Европейской Комиссией, разбирательство могло быть прервано, причем в случае с Судом существуют два варианта возможного развития событий.
Во-первых, при подаче петиции государством Суд мог принять решение исключить такую петицию из своего списка дел, если государство-петиционер известит Секретаря Суда о своем намерении более не настаивать на рассмотрении дела, с чем соглашаются и другие стороны.
Во-вторых, Палата могла принять решение исключить из своего списка дел петицию, переданную ранее в Суд Комиссией и/или государством, если Палата извещена о достижении дружественного урегулирования, соглашения или какого-либо иного разрешения спора. Но Палата не обязана, а лишь имеет право исключить в таких условиях жалобу из своего списка дел. Напротив, ввиду возложенных на Суд в соответствии с бывшей ст. 19 обязанностей Палата может принять решение о продолжении рассмотрения дела.
В данном контексте представляет интерес позиция Суда при рассмотрении дела Де Бекер против Бельгии. Уже на стадии разбирательства дела в Суде в Бельгии были внесены изменения в законодательство, которые относились к рассматриваемому делу. Таким образом, бельгийское правительство утверждало, что жалоба удовлетворена, с чем согласился и автор жалобы. Суд не встретил каких-либо возражений ни со стороны Комиссии, ни со стороны автора жалобы против того, что данная жалоба была исключена Судом из своего списка дел. Суд решил, что оснований для продолжения разбирательства нет, а лежащая в основе дела разница во взглядах имеет интерес лишь с точки зрения истории9.
Представляется, что с точки зрения эффективного выполнения Конвенции данное решение Суда имеет не так уж много достоинств. Несмотря на то, что Суд был вправе прекратить рассмотрение дела, он упустил из виду то обстоятельство, что даже декларативное решение может иметь общий превентивный эффект и в том случае, если оно будет касаться уже изменившейся с момента подачи жалобы ситуации. Более того, доверие к средствам защиты, предоставленным Конвенцией, может быть существенно подорвано, если разбирательство прерывается на столь поздней стадии по причине скоропалительной реакции государства-ответчика, которое ранее отказывалось от урегулирования. Подобным отношением Суд может поощрить такой подход, при котором государства при попытке достичь дружественного урегулирования будут значительно дольше настаивать на своей точке зрения, зная, что на более позднем этапе они смогут без ущерба для себя от нее отказаться. Представляется, что такая опасность сохраняется и теперь, даже после вступления в силу Протокола № 11 к Конвенции.
В ходе процедуры разбирательства в Суде Комиссия выполняла роль amicus curiae — независимого и беспристрастного совещательного, консультативного органа по вопросам факта и права дела, рассматриваемого Судом. Из статуса Комиссии как органа Конвенции следовало, что даже если дело в Суд передано Комиссией, она выступала в нем не как сторона, а как выразитель общественных интересов. Важно отметить, что активность Комиссии была разной, в зависимости от того, рассматривалось ли дело между двумя государствами или же между частным лицом и государством. В первом случае стороны находятся в абсолютно равном положении, что было в определенной степени гарантией состязательности процесса. В случае же рассмотрения дела по жалобе, автор которой — частное лицо, Комиссия играла более активную роль с тем, чтобы попытаться хотя бы отчасти «компенсировать» неравное положение частного лица и государства.
На протяжении длительного отрезка времени Комиссия сама занималась тем делом, которое направляла в Суд. Более того, на определенном этапе Комиссия даже выполняла ту же задачу, что и Суд: пыталась дать ответ на вопрос, было или не было допущено нарушение Конвенции. Таким образом, наблюдалась определенная преемственность в выполнении своих задач Европейской Комиссией и Европейским Судом по правам человека.
Задача Комиссии в отношении рассмотрения дела Судом заключается, следовательно, в том, чтобы объективно представить Суду обстоятельства дела, а также всю информацию, которая стала известна Комиссии в ходе самостоятельного рассмотрения дела. Кроме того, Комиссия должна оказывать содействие Суду при разбирательстве направленного ему дела. Таким образом, Комиссия стремилась помогать Суду объективно и беспристрастно.

1.3. Роль Комитета Министров Совета Европы
до реформы контрольного механизма Конвенции

В отличие от Европейской Комиссии и Европейского Суда Комитет Министров никогда не был органом Европейской конвенции. Однако при разработке Конвенции ее авторы посчитали необходимым наделить его определенными полномочиями, связанными с функционированием контрольного механизма, что, впрочем, далеко не всегда способствовало улучшению защиты прав человека в рамках Конвенции.
Согласно бывшей ст. 21 Конвенции Комитет Министров избирал членов Европейской Комиссии по правам человека. Кроме того, Комитет составлял список кандидатов для избрания в качестве судей Европейского Суда (сами выборы проходят в рамках Парламентской Ассамблеи Совета Европы). Однако эти две функции, при всей их важности и необходимости, играли лишь второстепенную роль по сравнению с другими, о которых речь пойдет ниже.
При создании контрольного механизма в рамках Европейской конвенции его учредители пошли на компромисс, наделив Комитет Министров, орган сугубо политический, функциями квазисудебного характера. Это решение, при всех его недостатках и порождаемых им неудобствах, было «политико-правовой реальностью функционирования регионального механизма контроля за соблюдением государствами–членами прав человека»10.
Согласно бывшей ст. 53 Европейской конвенции «Высокие Договаривающиеся Стороны брали на себя обязательство исполнять решения по любому делу», в котором они являлись сторонами. Надзор за выполнением решений возложен в соответствии с бывшей ст. 54 и нынешней ст. 46 Конвенции на Комитет Министров Совета Европы. Если Суд приходил к выводу о том, что имело место нарушение Конвенции и/или Суд постановлял выплатить потерпевшей стороне справедливую компенсацию по бывшей ст. 50 Конвенции, Комитет был обязан запросить соответствующее государство относительно принятых им мер по исполнению решения Суда. Комитет не мог считать, что он выполнил свои функции по ст.  54 Европейской конвенции до тех пор, пока он не принимал к сведению переданную ему информацию и пока потерпевшей стороне не была выплачена справедливая компенсация (если такое решение было принято Судом).
Однако наиболее важными контролирующими функциями в области соблюдения за государствами-участниками Европейской конвенции своих договорных обязательств Комитет Министров был наделен в соответствии с бывшей ст. 32 Конвенции. В случае, если жалоба признавалась Европейской Комиссией приемлемой и доклад Комиссии поступал Комитету Министров, а дело не было передано в течение трех месяцев в Европейский Суд при наличии всех перечисленных условий, Комитет Министров был обязан принять решение «большинством в две трети голосов членов, имеющих право участвовать в заседаниях Комитета, имело ли место нарушение Конвенции». В данном случае на Комитет Министров были возложены функции, по существу, аналогичные тем, которые выполняются Европейским Судом, хотя процедуры, которым следуют эти два органа, значительно отличались одна от другой.
Решение как в том, так и в другом случае носило обязательный характер: согласно п. 4 бывшей ст. 32 Европейской конвенции «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются рассматривать как обязательное для них любое решение, которое Комитет Министров может принять» по переданным ему делам. Однако государству-нарушителю в соответствии с п. 3 ст. 32 предоставлялся определенный срок для принятия «удовлетворительных мер», в то время как для исполнения решения Суда возможность установления подобных временных рамок по Конвенции не предусматривалась.
В целом же выполнение Комитетом Министров вышеуказанной функции носило квазисудебный характер. Чисто политическая природа данного органа, а также то, что он состоит из государственных служащих, которые не могут быть беспристрастными, объективными и независимыми, а также в большинстве своем не являются юристами по профессии и квалификации, — все это позволяет сделать вывод о том, что подобная ситуация с правовой и логической точек зрения была абсолютно ненормальная.
После того как Европейская Комиссия завершала рассмотрение дела, она составляла доклад, который передавался Комитету Министров. Однако последний получал право рассмотреть дело лишь по прошествии трех месяцев с момента поступления к нему этого доклада, а также при условии, что дело в соответствии со ст. 32 Конвенции не было передано в Европейский Суд по правам человека. Если государство-ответчик не признавало обязательную юрисдикцию Суда, то оно могло дать свое согласие на рассмотрение дела Европейским Судом ad hoc.
В случае, если в соответствии с п. 2 ст. 32 Комитет Министров приходил к выводу, что Конвенция была нарушена, соответствующее государство-нарушитель должно было в течение периода времени, обозначенного Комитетом, принять соответствующие меры. По всей видимости, именно указанное конвенционное положение служило юридическим основанием для Комитета Министров давать советы или рекомендации или делать предложения государству-нарушителю, которые не могли рассматриваться в качестве решений по смыслу п. 4 бывшей ст. 32 Европейской конвенции. Таким образом, они не порождали у государств, которым они были адресованы, каких-либо обязательств юридического характера.
Все государства–члены Совета Европы имели полное право участвовать в работе Комитета Министров при выполнении последним своих функций по ст. 32 Конвенции. Следовательно, подобным правом обладало и государство–ответчик по конкретному делу. Одним из толкований Комитетом Министров ст. 20 Устава Совета Европы  стал вывод о том, что государства–участники спора могли голосовать на общих основаниях с другими членами Комитета Министров. Представляется, что подобное положение находится в полном соответствии с принципом суверенного равенства государств.
В то же время частное лицо, подавшее жалобу в Европейскую Комиссию по правам человека, едва ли обладало вообще каким-либо статусом во время рассмотрения дела Комитетом Министров. Подобное положение вряд ли совместимо с принципом «равенства сторон» в деле, который в целом был характерен для других стадий рассмотрения жалоб в страсбургских контрольных органах. Оно также, по мнению автора, противоречило общему генезису Европейской конвенции, о чем свидетельствует вступление в силу Протоколов № 9 и № 11 к Конвенции. Вместе с тем нельзя забывать и о том, что полномочия Комитета Министров по этому вопросу рассматривались как результат политического компромисса, а также о том, что вступление в силу Протокола № 11 к Европейской конвенции привело к коренному изменению в работе контрольного механизма, лишив Комитет Министров функции по рассмотрению дел.
Хотя п. 1 бывшей ст. 32 Европейской конвенции и предусматривал, что рассмотрение дела Комитетом Министров Совета Европы должно заканчиваться вынесением решения о наличии или отсутствии нарушения Конвенции, в практике Комитета были случаи, когда указанная процедура прерывалась в связи с достижением какого-либо урегулирования. При этом, по мнению Комитета Министров, он должен был убедиться в том, что соответствующее решение основано на уважении прав человека, как оно определено в Конвенции.
Комитет иногда прерывал рассмотрение дела в случае, если стороны не достигали урегулирования, но предпринимали определенные шаги к тому, чтобы исправить положение.
Одним из наиболее критикуемых положений Европейской конвенции всегда было требование квалифицированного большинства в две трети по п. 1 ст. 32 для принятия решения о том, было или не было нарушение Конвенции. В частности, в практике Комитета Министров были случаи, когда требуемое большинство не набиралось ни для констатации факта нарушения, ни для отрицания такового. В данной ситуации вообще не принималось никакого решения, при этом никакого урегулирования не достигалось, никаких гарантий исправления положения не давалось. Представляется, что подобная практика противоречила духу и букве Конвенции. Действительно, Комитету Министров было поручено по п. 1 ст. 32 гарантировать, чтобы в любом случае результатом функционирования контрольного механизма было обязывающее стороны решение о наличии или отсутствии нарушения Конвенции.
В тех случаях, когда Комитет Министров приходил к выводу, что было нарушение Конвенции, он в соответствии с п. 2 бывшей ст. 32 должен был указать временные рамки, в которые государство-нарушитель должно было принять меры в связи с решением Комитета. Однако на практике такого не происходило.
В целом деятельность Комитета Министров Совета Европы в соответствии со ст. 32 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод нельзя было считать идеальной в силу вышеуказанных причин. Политический элемент в функционировании «контрольного механизма» имеет свои преимущества, например при процедуре дружественного урегулирования. В то же время не устранялся естественный элемент недоверия, который присутствовал у частных лиц, когда политический орган принимал судебные решения.
1 Rules of Procedure of the European Commission of Human Rights. Strasbourg, 1993. P. 3.
2 Rules of Procedure of the European Commission of Human Rights. Strasbourg, 1993. P. 9.
3 Ibid. P. 9.
4 Ibid. P. 10.
5 Энтин М.Л. Указ. соч. С. 48.
6 Rules of Procedure of the European Commission of Human Rights. Strasbourg, 1993. P. 9.
7 Цит. по кн.: Van Dijk P., Van Hoof G. J. H. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. Deventer, 1990. P. 27.
8 Решение от 6 ноября 1980 года по делу Van Oоsterwijk. Ser. A: Judgments and Decisions. Vol. 40 (1981). P. 20.
9 Решение от 27 марта 1962 года по делу De Becker vs. Belgium. Ser. A: Judgments and Decisions. Vol. 4 (1962). P. 23–27.
10 Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека (практика Со ве та Европы). М., 1992. С. 102.