Право на подачу петиции, безусловно, можно рассматривать, как сердцевину контрольного механизма Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Поэтому любой анализ этого механизма был бы неполным без рассмотрения основных аспектов данного права.

По смыслу Европейской конвенции право на подачу петиции можно определить, как право инициировать запуск контрольного механизма, предусмотренного Конвенцией, на основании того, что одно или несколько из прав, содержащихся в данном договоре или Протоколах к нему, было якобы нарушено одним из государств–участников Конвенции.

В самом документе проводится различие между правом на подачу петиции государством-участником (или государствами-участниками) Конвенции и правом на подачу индивидуальной петиции.

3.1. Петиции одного государства-участника на другое
(ст. 33)

Когда Европейская конвенция вступает в силу для одной из Высоких Договаривающихся Сторон, то она (Сторона) получает право в соответствии со ст. 33 Конвенции передавать в Европейский Суд по правам человека вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции или Протоколов к ней другой Высокой Договаривающейся Стороной.

Данное положение Европейской конвенции расходилось с признанными в начале 50-х гг. традиционными принципами международного права относительно межгосударственных претензий. Согласно этим принципам, государство могло предъявить в международном порядке претензии другому государству только тогда, когда затронуто право первого из них в результате предполагаемого нарушения нормы международного права вторым. Другим же вариантом было предъявление претензий в порядке оказания дипломатической защиты.

По смыслу же ст. 1 и ст. 33 Европейской конвенции государство может подать жалобу в связи с нарушением прав:

— лиц, не являющихся его гражданами;

— лиц, не являющихся гражданами какого-либо из государств-участников Конвенции;

— лиц без гражданства;

— лиц, являющихся гражданами государства-правонарушителя.

При этом необходимо, чтобы в момент предполагаемого нарушения указанные лица находились под юрисдикцией государства-правонарушителя, для которого Конвенция находится в силе.

Кроме того, государства могут оспаривать через контрольные органы соответствие законодательства или административной практики другого государства положениям Конвенции, при этом нет необходимости ссылаться на нарушение права конкретного лица (такие петиции в литературе получили название «абстрактных»¹). Таким образом, право на подачу петиции со стороны государств приобретает характер actio popularis, т. е. любое государство имеет право подать петицию относительно предполагаемого нарушения Конвенции без необходимости доказывать особую связь между правами и интересами государства-петиционера и предполагаемым нарушением.

В своем решении по жалобе Австрии на Италию в 1961 г. Европейская Комиссия особо подчеркнула, что государство, подавшее петицию в соответствии со ст. 24 Конвенции (в прежнем тексте Конвенции именно эта статья регулировала право подачи межгосударственной петиции), «не должно рассматриваться как реализующее данное право в целях защиты своих собственных прав, а скорее как ставящее перед Комиссией вопрос о предполагаемом нарушении публичного порядка Европы»².

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что предусмотренная ст. 33 Конвенции контрольная процедура имеет объективный характер. Ее цель — защита прав и свобод частных лиц от нарушений со стороны государств-участников, а не реализация взаимных прав и обязанностей в отношениях между государствами–участниками Европейской конвенции.

О подобном «объективном» характере свидетельствует также и ряд других решений Европейской Комиссии. Например, исходя из толкования смысла ст. 19 Конвенции, Комиссия заявила, что она не обязана ограничиваться лишь тем предполагаемым нарушением, которое указано в петиции³. Важно учитывать и точку зрения бывшей Европейской Комиссии по правам человека о том, что, даже когда автор отзывает петицию или же не проявляет к ней более никакого интереса, процедура рассмотрения петиции тем не менее может быть продолжена в интересах все того же публичного порядка Европы⁴.

Объективный характер контрольной процедуры в случае подачи петиции одного государства на другое вытекает из того факта, что указанная процедура основывается на так называемой системе коллективных гарантий, закрепленных в Европейской конвенции со стороны государств–участников договора, причем предполагается, что одно государство или более, подавая петицию, действуют таким образом от имени всей группы государств-участников.

В то же время Конвенция защищает и индивидуальные интересы граждан всех государств-участников, поскольку закрепленные в ней права и свободы гарантируются, кроме прочего, гражданам одного государства, находящимся в пределах юрисдикции другого государства-участника.

Теоретически, интерес вызывает толкование слов «вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции» в ст. 33. Исходя из ее текста, можно предположить, что в Европейском Суде возможно не только поставить вопрос о нарушении государством-участником прав и свобод, упомянутых в разделе I Конвенции, но и, к примеру, рассмотреть содержание обязательства Высоких Договаривающихся Сторон по ст. 34 Конвенции не препятствовать эффективному осуществлению права на индивидуальную петицию или же решению вопроса о нарушении положений ст. 57 Конвенции, касающихся оговорок.

В данной связи важно отметить, что сама формулировка ст. 33 отличается от текста ст. 34, где круг возможных вопросов по индивидуальной петиции ограничен лишь нарушением «прав, предусмотренных положениями Конвенции и Протоколов к ней». Однако до сих пор все петиции, поданные в соответствии со ст. 33, касались лишь нарушения прав и свобод, упомянутых в разделе I Конвенции.

В процессуальном плане весьма важно то, что для признания петиции государства приемлемой не требуется представления практически никаких доказательств. Более того, в своем решении по делу Франции, Норвегии, Дании, Швеции и Нидерландов против Турции Европейская Комиссия по правам человека, исходя из смысла английских слов «alleged breach» и французского выражения «qu’elle croira pouvoir etre impute» («нарушение, о котором есть утверждение»), заключила, что утверждения о нарушении в принципе достаточно для удовлетворения требований ст. 33 Конвенции⁵. По мнению Комиссии, государство при подаче жалобы не обязано представлять даже доказательств prima facie на стадии решения вопроса о приемлемости. Петиция же может быть признана неприемлемой только в том случае, если она абсолютно необоснованна или же не удовлетворяет «требованиям общего утверждения по смыслу ст. 24 Конвенции»⁶.

За время существования европейского контрольного механизма государствами было подано всего около 20 петиций. Вместе с тем именно эта процедура, а не подача индивидуальных петиций, по замыслу разработчиков Европейской конвенции, должна была стать основной в практике деятельности Комиссии и Суда.

Идея коллективной гарантии зафиксированных в Конвенции прав и свобод всеми Высокими Договаривающимися Сторонами, как она сформулирована в Преамбуле Европейской конвенции, также оказалась малопродуктивной. За редким исключением (например, жалоба скандинавских стран и Голландии на Грецию в 1967 г. и жалоба Франции, Голландии и скандинавских стран на Турцию в 1982 г.) государства не проявили желания ставить перед Европейской Комиссией вопрос о соблюдении другими странами своих обязательств по Конвенции, если не были затронуты их собственные интересы. Подобное положение можно объяснить лишь сугубо политическими, а отнюдь не правовыми соображениями. В сравнении с межгосударственными петициями петиции частных лиц имеют преимущество в том плане, что политические соображения не играют в них сколько-нибудь значительной роли.

И тем не менее практика Европейской Комиссии по этому вопросу выгодно отличается от деятельности Комитета по правам человека, созданного в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах, который ни разу за всю свою историю не рассмотрел ни одной жалобы одного государства на другое.

3.2. Петиции частных лиц (ст. 34)

Согласно ст. 34, «Суд может получать жалобы от любого физического лица, неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения одной из Высоких Договаривающихся Сторон прав, предусмотренных положениями Конвенции и Протоколов к ней. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права». До вступления в силу Протокола № 11 право частных лиц на подачу петиций регулировалось положениями бывшей ст. 25. Кроме того, до реформы контрольного механизма право индивидуальных петиций имело факультативный характер, а обращаться можно было не напрямую в Европейский Суд по правам человека, а только в Европейскую Комиссию по правам человека. Иными словами, частные лица могли обратиться в страсбургские контрольные органы только в том случае, если государство, обвиняемое в нарушении одного или нескольких из конвенционных прав, сделало соответствующее заявление о признании компетенции Европейской Комиссии по правам человека рассматривать такие жалобы.

По мнению большинства как зарубежных, так и отечественных авторов, ст. 34 является самым прогрессивным положением Европейской конвенции. Как показала практика, именно наделение частных лиц⁷ правом подавать петиции позволило в определенной степени «нейтрализовать» нежелание или неспособность самих государств воспользоваться своим правом, закрепленным в бывшей ст. 24 (ныне — ст. 33) Европейской конвенции.

С того момента, как государство ратифицировало Европейскую конвенцию, любое лицо, находящееся под его юрисдикцией, вправе подать на него петицию в Европейский Суд по правам человека. Как видно из ст. 1 Конвенции, гражданство лица значения не имеет. Таким образом, данным правом «обладают все граждане соответствующего государства и национальные неправительственные организации, все граждане других государств–членов Совета Европы, находящиеся на территории этого государства, все иностранцы, даже попавшие в страну очень ненадолго, случайно или незаконно проникшие на ее территорию, а также беженцы и лица без гражданства»⁸.

Для того чтобы Европейский Суд признал поданную петицию приемлемой, необходимо, чтобы ее автор был жертвой предполагаемого нарушения. Вместе с тем в практике Европейской Комиссии (которая раньше была адресатом получения жалоб) были случаи, когда она признавала приемлемыми петиции отчасти абстрактного характера. Например, при рассмотрении дела Донелли против Великобритании Комиссия сделала заявление следующего характера:

«Ни ст. 25, ни какое-либо другое положение Конвенции, inter alia ст. 27 (1) (b), не могут воспрепятствовать тому, чтобы частное лицо подало Комиссии петицию на предполагаемую административную практику, нарушающую Конвенцию, при условии, что это лицо представит доказательства prima facie такой практики и того, что оно является ее жертвой»⁹.

Можно сделать вывод, что, как и в случае межгосударственных петиций, петиция частного лица может затрагивать как личные интересы автора, так и интересы публичного характера, т. е. процедура рассмотрения петиции может принять объективный характер. В целях адекватного понимания смысла ст. 34, как, впрочем, и Конвенции в целом, важное значение имеет толкование термина «жертва».

Согласно данному толкованию, термин «жертва» в ст. 34 «подразумевает лицо, напрямую затронутое рассматриваемым действием или бездействием»¹⁰. Кроме того, нарушение должно лично затрагивать автора петиции¹¹. Лицо может также утверждать, что оно является жертвой нарушения, вызванного «существованием секретных мер или законодательства, допускающего секретные меры, причем оно не обязано утверждать, что подобные меры в действительности к нему применялись»¹². Из этого можно сделать вывод, что в случае существования секретных мер требование статуса потерпевшего (жертвы) уже будет удовлетворено, если автор петиции — потенциальная жертва. Данный вывод был позднее подтвержден и в решениях Европейской Комиссии.

В решении по делу Маркс против Бельгии Суд постановил, что «ст. 25 Конвенции наделяет частных лиц правом утверждать, что какой-либо закон сам по себе нарушает их права, даже без отдельной меры по его имплементации, если данный закон может их напрямую затронуть»¹³.

Практика контрольных органов Европейской конвенции выработала также концепцию так называемой «косвенной жертвы». Допускается, что лицо может понести личный ущерб в связи с нарушением Конвенции против другого лица. Таким образом, в определенных случаях Комиссия наделяла лицо правом подать петицию от своего имени по поводу нарушения, прямой жертвой которого является другое лицо, т. е. факт непосредственного нарушения права или свободы автора петиции отсутствует. В данном случае у автора петиции должна существовать настолько тесная связь с прямой жертвой нарушения Конвенции, что его тоже можно было бы считать жертвой, лично понесшей ущерб.

На этой основе в прецедентном праве Европейской Комиссии по правам человека выработалась концепция «косвенной жертвы», означающей, что близкий родственник жертвы или любая третья сторона может передать дело в Комиссию (а теперь и в Европейский Суд) по своей собственной инициативе при условии, что рассматриваемое нарушение нанесло ущерб и ему (ей) или у него (нее) имеется действительный личный интерес в том, чтобы нарушение прекратилось¹⁴.

В практике Европейской Комиссии были случаи, когда оспариваемое нарушение к моменту рассмотрения дела прекращало свое существование. В таком случае Комиссия петицию отвергала на том основании, что лицо уже более не могло утверждать, что оно является жертвой. Таким образом, предполагаемое нарушение не должно быть прекращено к моменту, когда дело рассматривалось Европейской Комиссией¹⁵ (а теперь — Европейским Судом).

Для того чтобы петиция была признана приемлемой, ее автор не должен доказывать, что он — жертва предполагаемого нарушения. Ст. 34 лишь предусматривает, что автор жалобы должен быть лицом, утверждающим, что оно является жертвой («claiming to be the victim», «qui se pretend victime»). Однако одного лишь утверждения автора, что он является жертвой, недостаточно. При принятии решения о приемлемости петиции Европейский Суд, предположив, что нарушение действительно имело место, изучит вопрос о том, могло ли в таком случае указанное лицо быть жертвой нарушения. Принимая такое решение, Суд проверяет как факты, предоставленные автором петиции, так и факты, представленные предполагаемым государством-правонарушителем.

Согласно последнему предложению ст. 34, Высокие Договаривающиеся Стороны принимают на себя обязательство «никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права». Согласно ранее высказанному мнению Европейской Комиссии, данное положение не создает отдельного права для лиц, наподобие тех, что перечислены в разделе I Европейской конвенции. Таким образом, переписка с Судом по вопросу о праве на подачу петиции сама по себе не будет им рассматриваться в качестве петиции, к которой были бы применимы правила приемлемости. По общему правилу, этот вопрос будет решен между Судом и соответствующим государством в административном порядке. Однако в случае, если наряду с другой петицией имеет место и петиция на нарушение государством своих обязательств по названному положению ст. 34 (бывшей ст. 25), Европейская Комиссия, как показывает практика, проявляла готовность рассмотреть оба утверждения вкупе друг с другом¹⁶.

По мнению автора, подобная позиция имеет ряд недостатков.

Во-первых, в случае, если ограничивается право частных лиц на подачу петиций, Европейский Суд по правам человека лишается своего главного инструмента: оценки ситуации с защитой других прав и свобод, гарантированных Конвенцией.

Во-вторых, в данном случае речь идет не о рядовом процедурном моменте, а об одном из элементов более глобального «публичного порядка Европы».

В-третьих, если вопрос об ограничении права частного лица на подачу петиции будет рассматриваться совместно с другой петицией о нарушении одного из упомянутых в разделе I Конвенции прав, то существует опасность, что «основная» петиция будет объявлена по какой-либо причине неприемлемой. Таким образом, «сведутся на нет» все соображения, упомянутые в первом и втором пунктах. Подобной ситуации можно избежать лишь в двух случаях:

1) если по этому вопросу подается отдельная жалоба одним государством–участником Конвенции на другое в соответствии со ст. 33;

2) если Европейский Суд по правам человека пересмотрит практику Европейской Комиссии по этому вопросу.

Наконец важно отметить и такой негативный момент, что из текста Европейской конвенции ни прямо, ни косвенно не следует, что на государство-участника возлагается обязанность извещать частных лиц о возможности подавать петицию в Европейский Суд после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты. Как показывает опыт, в случае с государствами Центральной и Восточной Европы, недавно присоединившимися к Европейской конвенции, данный аспект рассматриваемой проблемы достаточно актуален.

---

¹ Van Dijk P., Van Hoof G.J.H. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. Deventer, 1990. P. 33.

² Application 788/60, Austria vs. Italy. Yb. VI (1963). P. 116.

³ См., например: Application 202/56, X vs. Belgium. Yb. I (1955–1957). P. 190.

⁴ См.: Application 2294/64, Yericke vs. Federal Republic of Germany. Yb. VIII (1965). P. 314.

⁵ Applications 9940/82–9944/82, France, Norway, Denmark, Sweden and the Netherlands vs. Turkey. Decisions and Reports. Vol. 35 (1984). P. 143, 161.

⁶ Ibid. P. 162.

⁷ Здесь и далее под понятием «частные лица» следует понимать «лю бые лица, не пра ви тель ствен ные организации и группы лиц».

⁸ Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека (практика Со ве та Европы). М., 1992. С. 33–34.

⁹ Applications 5577–5583/72, Donelly vs. United Kingdom. Yb. XVI (1973). P. 260.

¹⁰ Решение по делу Inze. Ser. A: Judgments and Decisions. Vol. 126 (1988). P. 16.

¹¹ Application 867/60, X vs. Norway. Yb. IV (1961). P. 276.

¹² Решение по делу Klass and others vs. Federal Republic of Germany. Ser. A: Judgments and Decisions. Vol. 28 (1979). P. 19–20.

¹³ Решение по делу Marckx vs. Belgium. Ser. A: Judgments and Decisions. Vol. 31 (1979). P. 13.

¹⁴ См., например: Application X vs. Federal Republic of Germany. Yb. I (1955–1957). P. 162–163.

¹⁵ Application 7826/77, X vs. United Kingdom. Decisions and Reports. Vol. 14 (1978). P. 197–198.

¹⁶ См., например: Application 1593/62, X vs. Austria. Yb. VII (1964). P. 166–168 или Application 1753/63, X vs. Austria. Yb. VIII (1965). P. 188.