Теория и практика функционирования Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод

ГЛАВА V. СООТНОШЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА С ДРУГИМИ СИСТЕМАМИ ЗАЩИТЫ

Анализ созданной в рамках Европейской конвенции системы защиты прав и свобод человека был бы неполным без ее сравнительного анализа с другими системами защиты прав человека — универсальной в рамках Организации Объединенных Наций и двумя региональными системами: африканской в рамках Организации Африканского Единства (ОАЕ) и межамериканской в рамках Организации Американских Государств (ОАГ).

Интерес к данной проблеме очевиден. Во-первых, государства–участники Европейской конвенции являются также и участниками Международного пакта о гражданских и политических правах, т. е. они вынуждены соотносить свое правозащитное поведение с нормами и требованиями этих двух международных договоров. Иными словами, они существуют одновременно в рамках двух систем защиты прав человека — универсальной и региональной.

Во-вторых, общепризнано, что созданная в рамках Европейской конвенции система оказала значительное влияние на развитие других региональных правозащитных систем. Оказалось ли такое воздействие европейской системы положительным или негативным фактором, какая система более эффективна по сравнению с другой и почему — ответы на данные вопросы можно получить, только проведя сравнительный анализ региональных систем.

1. Универсальная система защиты прав человека
в рамках Организации Объединенных Наций

1.1. Общие вопросы

Согласно ст. 52 и 53 Устава Организации Объединенных Наций, создание региональных организаций должно преследовать цели мирного разрешения «местных споров», а также применение принудительных мер под руководством Совета Безопасности. Почти сразу после принятия Устава ООН стали образовываться организации, целью которых стала защита прав человека на региональном уровне. Подобные организации на сегодняшний день существуют во всех частях света, за исключением Азии. Как справедливо отмечает В. А. Карташкин, «региональное сотрудничество дополняет формы универсального сотрудничества, а в некоторых отношениях и более эффективно обеспечивает основные права и свободы человека»¹.

Ратификация Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод привела к ситуации, когда Российская Федерация «живет» одновременно в рамках двух систем защиты прав человека: универсальной (как правопреемник и продолжатель Советского Союза Россия — участник ряда межгосударственных соглашений в области прав человека в рамках ООН, и прежде всего Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта о социальных, экономических и культурных правах) и региональной в рамках Совета Европы. Поэтому неизбежно возникают вопросы, связанные с параллельным сосуществованием для нашей страны двух указанных систем. В связи с тем, что в Европейской конвенции получило закрепление только так называемое первое поколение прав человека², представляется целесообразным ограничить круг анализируемых документов Европейской конвенцией и Международным пактом о гражданских и политических правах.

Из двух указанных международных договоров по правам человека исторически первой «появилась на свет» Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Сразу, что бросается в глаза при анализе двух документов, — отличие по кругу участников. В то время как Международный пакт о гражданских и политических правах «открыт для подписания любым государством–членом Организации Объединенных Наций или членом любого из ее специализированных учреждений, любым государством–участником Статута Международного Суда и любым другим государством, приглашенным Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций к участию в... Пакте»³ (ст. 48 Международного пакта), участниками Европейской конвенции могут быть только государства–члены Совета Европы (ст. 59 Конвенции). Таким образом, по кругу участников речь идет о многостороннем международном договоре универсального характера (Международный пакт) и многостороннем международном договоре с ограниченным числом участников (Европейская конвенция). Выдвигаемая рядом авторов⁴ идея о возможном присоединении к Конвенции Европейского Союза представляется весьма маловероятной, так как подобный шаг неизбежно потребовал бы коренной ломки Конвенции и ее приспособления к такому шагу. Таким образом, в обоих договорах участниками могут быть только государства.

Даже при беглом анализе тех прав и свобод, которые закреплены в тексте Европейской конвенции и Международного пакта, становится очевидным, что их круг в первом документе значительно уже. Как указывается в Преамбуле Конвенции, ее участники поставили перед собой цель «сделать первые шаги на пути коллективного осуществления некоторых из прав, сформулированных во Всеобщей декларации прав человека». В докладе Комитета экспертов по правам человека Комитету Министров Совета Европы⁵, посвященном некоторым проблемам, связанным с сосуществованием Пактов ООН по правам человека и Европейской конвенции, был проведен сравнительный анализ прав и свобод, содержащихся в Международном пакте о гражданских и политических правах и Европейской конвенции. Вывод экспертов был однозначен: целый ряд прав и свобод, закрепленных в Пакте, накладывает дополнительные обязательства на государства–участников Европейской конвенции (в случае подписания и ратификации последними Пакта). В Европейской конвенции, в отличие от Пакта, не были закреплены такие права и свободы, как право всех народов на самоопределение (ст. 1 Пакта), обращения с лицами, лишенными свободы (ст. 10), ограничения на высылку иностранцев, законно находящихся на территории государства–участника Пакта (ст. 13), право на пересмотр вышестоящей судебной инстанцией осуждения или приговора (п. 5 ст. 14), недопустимость вторичного осуждения или наказания (non bis in idem) (п. 7 ст. 14), запрещение пропаганды войны, а также выступлений в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющих собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию (ст. 20), права меньшинств (ст. 27) и др.

Подобная ограниченность в круге подлежащих защите прав и свобод по Европейской конвенции по сравнению с Пактом объясняется как раз тем, что авторы Конвенции при ее подготовке руководствовались сугубо прагматическим подходом. По словам Пьера-Анри Тейтжана, докладчика Комитета по правовым вопросам Консультативной Ассамблеи Совета Европы (позже — Парламентской Ассамблеи Совета Европы), Комитет «посчитал, что на данный момент предпочтительно ограничить предоставление коллективной гарантии теми правами и основными свободами, которые на протяжении длительного времени практикуются во всех демократических странах». В то же время «они являются необходимыми условиями функционирования этих стран»⁶. Связано это было также с тем, что страны Совета Европы не захотели идти по пути формального декларирования того, что они в тот исторический момент не смогли бы гарантировать. Их целью была выработка полновесного юридически обязывающего документа, по которому, кроме всего прочего, создавался бы и эффективный контрольный механизм.

Следует также иметь в виду, что Европейская конвенция изначально задумывалась как подвижный, постоянно развивающийся документ. За время, прошедшее с 1950 г., было принято 11 Протоколов к Конвенции, имевших целью как дополнение перечня закрепленных в ней прав и свобод, так и внесение изменений в функционирование созданного по договору контрольного механизма. «Дополнительные протоколы к Конвенции включили в систему европейской защиты практически весь перечень гражданских и политических прав, а также некоторые социально-экономические права»⁷. Постоянно развивающееся прецедентное право Европейской конвенции также привело к существенному обогащению того багажа прав и свобод, который изначально закладывался создателями системы.

При анализе двух документов (Пакта и Конвенции) следует также учитывать, что круг их авторов весьма сильно отличается один от другого. Если Европейскую конвенцию разрабатывали 10 государств–членов Совета Европы, разделяющих общие политические, экономические и духовные ценности, то борьба вокруг Международного пакта о гражданских и политических правах была весьма противоречивой и велась между государствами, имеющими различное, порой взаимоисключающее, представление как о самом понятии прав человека, так и о концепции межгосударственного сотрудничества в этой области⁸.

Как уже отмечалось, созданный на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод контрольный механизм — уникальное явление в области межгосударственного сотрудничества в этой области. Именно в создании механизма имплементации закрепленных в Конвенции прав состоит ценность этого документа. «Учрежденный на основе Конвенции Европейский Суд по правам человека — уникальное явление в международных отношениях. Судебное решение, принятое органом, состоящим из независимых и беспристрастных судей, гарантирует объективность рассмотрения и решения дела, свободную от каких-либо политических властей и пристрастий. Такая объективность не всегда присутствует среди представителей универсальных и региональных органов»⁹. Уникальность этого механизма контроля состоит и в том, что он является, по мнению многих исследователей, по сути, наднациональной властью¹⁰. В свою очередь, созданный на основе Международного пакта о гражданских и политических правах контрольный механизм не может похвастаться такими достижениями.

В общем плане контроль за соблюдением государствами-участниками своих обязательств по двум рассматриваемым договорам осуществляется по сходным схемам. Во-первых, доклады государств. Во-вторых, сообщение одного государства о предполагаемом нарушении другим своих обязательств по договору. В-третьих, сообщения частных лиц о предполагаемом нарушении государством своих обязательств. Несмотря на внешнее сходство общего формата, каждая из указанных функций выполняется двумя контрольными механизмами по-разному.

1.2. Рассмотрение докладов государств

Выполнение данной функции считается основной для Комитета по правам человека, созданного на основе Международного пакта о гражданских и политических правах. Причем государства-участники представляют Комитету доклады о выполнении ими своих обязательств по Пакту регулярно (первый — в течение одного года с момента вступления Пакта в силу для данного государства, последующие — с интервалом в пять лет, хотя такая периодичность и не оговорена в самом договоре).

Что же касается Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, то, как уже указывалось, в разделе 2 главы главы III данной работы, посвященном контрольному механизму, в соответствии со ст. 52 Конвенции, «по получении запроса от Генерального секретаря Совета Европы любая Высокая Договаривающаяся Сторона представляет разъяснения относительно того, каким образом ее внутреннее право обеспечивает эффективное выполнение любого из положений... Конвенции». Существенным недостатком данного элемента контрольного механизма в рамках Европейской конвенции по сравнению с аналогичными функциями, выполняемыми Комитетом по правам человека, является то, что представляемая Генеральному секретарю Совета Европы информация не анализируется никаким экспертным органом на предмет формулирования замечаний и рекомендаций.

Данная функция, как уже было отмечено выше, — основная для Комитета по правам человека. В рамках же Совета Европы она достаточного развития не получила.

1.3. Сообщения одного государства о предполагаемом нарушении обязательств другим государством

В отличие от ст. 33 Европейской конвенции, закрепившей право любого государства-участника передавать в Европейский Суд по правам человека петицию о предполагаемом нарушении положений Конвенции другим государством, обязательство государств–участников Пакта признавать соответствующую компетенцию Комитета по правам человека носит факультативный характер. Более того, данное полномочие Комитета должно быть признано и тем государством, которое передает жалобу, и тем, против которого оно направлено. Ничего подобного в Европейской конвенции нет.

Однако главная отличительная черта двух систем заключается в том, что процедура направления сообщений по Пакту носит характер примирительной процедуры, в то время как по Европейской конвенции в случае невозможности достижения дружественного урегулирования спора дело тем не менее завершается обязательным для сторон решением Европейского Суда по правам человека.

Теоретически весьма интересные последствия может повлечь за собой применение в данном контексте ст. 44 Международного пакта о том, что «положения об осуществлении... Пакта... не препятствует участвующим... государствам прибегать к другим процедурам разрешения спора на основании действующих между ними общих и специальных международных соглашений»¹¹. Таким образом, не исключена возможность того, что спор двух государств–участников Пакта, являющихся одновременно и сторонами Европейской конвенции, по поводу возможного нарушения какого-либо обязательства в области защиты прав человека (в случае совпадения положений об этом праве Пакта и Конвенции) может быть последовательно рассмотрен сначала Комитетом по правам человека, а затем в рамках европейской системы. Вместе с тем возможность «обратной процедуры» (по схеме Конвенция–Пакт) представляется весьма проблематичной в связи с достаточно жесткими рамками, определенными ст. 55 Европейской конвенции.

Что же касается практического аспекта данного вопроса, то следует сразу оговориться, что за все время действия данного положения Международного пакта (с 1979 г.) ни одно государство-участник не направило в Комитет по правам человека ни одного сообщения о предполагаемом нарушении другим государством-участником своих обязательств по Пакту. В то время как по Европейской конвенции данное право использовалось многократно.

1.4. Право на индивидуальную петицию

Данное право является факультативным по Международному пакту и обязательным по Европейской конвенции после вступления в силу Протокола № 11. Но если в Европейскую конвенцию идея индивидуальных петиций была заложена изначально, то в случае с Международным пактом потребовалось принимать Факультативный протокол к нему. В каждом случае для того, чтобы петиция была признана приемлемой и принята к рассмотрению по существу, необходимо, чтобы она отвечала целому ряду требований.

По Факультативному протоколу сообщение может быть признано неприемлемым, если:

1) не исчерпаны все внутренние средства правовой защиты;

2) сообщение анонимно;

3) сообщение представляет собой злоупотребление правом на представление таких сообщений;

4) сообщение несовместимо с положениями Пакта;

5) данный вопрос рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

Все указанные требования содержатся и в Европейской конвенции, однако в ней имеется ряд иных критериев: жалоба будет признана неприемлемой, если с момента вынесения окончательного решения национальными органами прошло больше шести месяцев, а также если она явно необоснованна.

«Сосуществование» двух возможностей подать жалобу порождает два основных вопроса. Во-первых, вправе ли лицо само решать вопрос, какую из двух систем задействовать, если нарушено одно или несколько его прав, закрепленных одновременно в двух рассматриваемых договорах? Во-вторых, вправе ли лицо подать жалобу последовательно или одновременно в Комитет по правам человека и в Европейский Суд по правам человека?

Думается, что на первый из двух вопросов следует ответить утвердительно. Что же касается второго, то здесь возможны следующие ситуации:

1. Жалобы идентичного характера и содержания поданы одновременно в соответствии с двумя процедурами.

2. Петиция сначала направляется в соответствии с процедурой Пакта, а затем — Конвенции.

3. Петиция адресуется Европейскому Суду по правам человека, а затем — Комитету по правам человека.

В первом случае не исключено, что петиция будет признана неприемлемой и Комитетом, и Судом. Практика Комитета по правам человека в таком случае заключается обычно в следующем. Комитет обращается с просьбой к Секретариату объяснить автору жалобы, что она может быть признана неприемлемой в соответствии с пп. (а) п. 2 ст. 5 Факультативного протокола. В большинстве случаев петиционеры отзывали свои сообщения из других инстанций (наиболее часто ею была Межамериканская комиссия по правам человека) с тем, чтобы дать возможность Комитету рассмотреть данное сообщение. Известен также случай, когда автор жалобы предпочел забрать ее из Комитета для того, чтобы ее признала приемлемой Европейская Комиссия по правам человека (еще до вступления в силу Протокола № 11, в соответствии с которым лица получили прямой доступ в Суд)¹².

Что касается второй возможности, то петиция будет неизбежно признана неприемлемой, если только при этом Европейскому Суду не будет представлена никакая новая информация по данному делу, что вытекает из пп. (b) п. 1 ст. 35 Европейской конвенции.

Относительно третьего случая необходимо заметить следующее. В 1970 г. Комитет Министров Совета Европы обратился к тем странам–членам организации, которые намеревались ратифицировать Факультативный протокол, с призывом при ратификации сделать оговорку о непризнании за Комитетом по правам человека полномочий принимать и рассматривать сообщения от частных лиц, если эти сообщения уже рассматривались или рассматриваются в соответствии с процедурой, установленной Европейской конвенцией. Некоторые страны (Дания, Франция, Италия, Испания, Швеция и др.) сделали такие оговорки. Подобная позиция Комитета Министров была вызвана тем, что апелляция по поводу решений страсбургских органов противоречила бы замыслам авторов Европейской конвенции по правам человека, закрепивших окончательность решений контрольных органов Конвенции.

И наконец, весьма существенным различаются между собой последствия для сторон в случае принятия решения о нарушении государством своих обязательств по какому-либо из договоров. В случае с Международным пактом максимум, на что может рассчитывать жертва нарушения, — это оказание политического воздействия (давления) на государство-правонарушителя. По Европейской же конвенции, если не удалось достичь дружественного урегулирования, рассмотрение дела неизбежно завершается принятием решения Европейским Судом по правам человека. А это уже неоднократно приводило к тому, что государство-правонарушитель оказывалось перед необходимостью вносить изменения в свою законодательную и правоприменительную практику.

2. Межамериканская система защиты прав человека

Действующая в рамках Организации Американских Государств система защиты прав человека обладает целым рядом особенностей по сравнению с региональной системой Совета Европы.

Одно из отличий заключается в том, что в основе функционирования межамериканской системы защиты прав человека лежат одновременно сразу три документа: Устав Организации Американских Государств, Американская декларация прав и обязанностей человека и Межамериканская конвенция по правам человека. Однако если в первом документе лишь содержится положение о том, что «американские государства провозглашают основные права человеческой личности без различия расы, национальности, убеждений или пола»¹³, то два других целиком посвящены проблемам защиты и поощрения прав и свобод человека.

Отмечая важность Американской декларации прав и обязанностей человека, следует прежде всего подчеркнуть, что по времени принятия она опередила на шесть месяцев даже Всеобщую декларацию прав человека 1948 г. Таким образом, Американская декларация — первый международный документ, в котором были провозглашены основные политические, гражданские, экономические, социальные и культурные права.

Наряду с достаточно обширным перечнем прав и свобод Американская декларация провозгласила также десять обязанностей человека, среди которых такие, как обязанность по отношению к обществу в целом, в отношении детей и родителей; обязанности получать образование; подчиняться закону; служить обществу и нации, платить налоги; воздерживаться от политической деятельности в иностранном государстве; обязанность работать и др. Ничего подобного в тексте документов Совета Европы нет.

Примечательно, что на протяжении почти 20 лет (с 1959 г., когда было принято решение создать в рамках ОАГ Межамериканскую комиссию по правам человека, по 1978 г., когда вступила в силу Межамериканская конвенция по правам человека) указанная Декларация была тем документом, который лежал в основе деятельности Межамериканской комиссии. С вступлением в силу Межамериканской конвенции Комиссия в своей правоприменительной деятельности в отношении государств–участников Конвенции руководствуется положениями последней, в то время как в отношении государств–членов ОАГ, не ратифицировавших Конвенцию, Комиссия продолжает применять положения Американской декларации. Таким образом, создалась уникальная ситуация, когда в рамках одной региональной системы защиты прав человека (межамериканской системы) действуют одновременно как бы две подсистемы; для одной базовым документом выступает Американская декларация (документ юридически необязательный), для другой — Межамериканская конвенция по правам человека — договор, обязательный для государств-участников.

Межамериканская конвенция по правам человека, принятая 22 ноября 1969 г. в ходе Второй специальной межамериканской конференции в Сан-Хосе (откуда происходит и второе название данного договора — Пакт Сан-Хосе) и вступившая в силу 18 июля 1978 г., является, как и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, многосторонним международным договором «закрытого типа»: правом подписания, ратификации или присоединения к нему обладают только государства–члены ОАГ.

Вступление Конвенции в силу в 1978 г. завершило 30-летний процесс формирования в рамках Организации Американских Государств региональной системы защиты прав человека и ознаменовало переход от преимущественно нормотворческой фазы в деятельности этой организации к фазе непосредственной практической реализации норм и положений, содержащихся как в самой Конвенции, так и в Уставе ОАГ и Американской декларации прав и обязанностей человека. Таким образом, данный процесс у американских стран отнял значительно больше времени, нежели аналогичный в рамках Совета Европы.

Перечень прав и свобод, содержащийся в Межамериканской конвенции, не выходит за пределы традиционных гражданских и политических прав. Он, как и в Европейской конвенции, уже того списка, который закреплен в Международном пакте о гражданских и политических правах. Однако одновременно следует отметить, что этот перечень прав в Межамериканской конвенции значительно шире, чем в Европейской конвенции. В частности, в ней содержатся такие права, как право на имя, права ребенка, право на гражданство или национальность, право на равенство перед законом, право на убежище и др.

В основе функционирования созданного в соответствии с Конвенцией контрольного механизма (Комиссия и Суд) лежит положение, в соответствии с которым любое лицо или группа лиц, а также неправительственная организация, законно признанная в одном или более государств-членов ОАГ, наделяются правом представления в Межамериканскую комиссию петиций с жалобами на нарушения Конвенции государством–участником (ст. 44 Конвенции). Если данное положение юридически обязательно для любого государства–участника Конвенции, то положение, наделяющее Комиссию правом получать и рассматривать сообщения, представленные одним государством-участником в отношении другого в связи с нарушением последним своих обязательств по Конвенции, является факультативным и в силу этого накладывает обязательства юридического характера и действует только в отношении тех государств, которые сделали специальные заявления о признании компетенции Комиссии по этому вопросу.

По состоянию на январь 1997 г. в Комиссию было направлено в общей сложности 13 000 петиций, из них 13 были впоследствии направлены в Суд и рассмотрены им. Важно отметить, что только два дела, рассмотренных Судом, касались нарушения процессуальных прав, остальные же имели отношение к предполагаемым случаям насильственных исчезновений, внесудебных или произвольных казней (одна из реальностей американских стран).

Все петиции должны направляться Комиссии, которая первоначально изучает их на предмет приемлемости. Критерии приемлемости петиции по Межамериканской конвенции в целом соответствуют аналогичным требованиям по Европейской конвенции. В случае признания жалобы приемлемой, Комиссия проводит по ней расследование. По итогам рассмотрения жалобы Межамериканская комиссия составляет доклад, в котором будет содержаться вывод о том, было ли допущено нарушение Конвенции. Данный доклад Комиссия может затем передать для рассмотрения в Межамериканский Суд по правам человека.

В общем плане функции Комиссии заключаются в поощрении прав человека и их защите. Для выполнения этих функций Комиссия наделена соответствующими полномочиями, среди которых: представление правительствам государств–членов ОАГ соответствующих рекомендаций, касающихся совершенствования национального законодательства по вопросам прав человека, а также содействия осуществлению и соблюдению провозглашенных в Межамериканской конвенции прав человека; подготовка докладов и исследований, которые Комиссия сочтет необходимыми для выполнения своих функций; рассмотрение жалоб на нарушения прав человека со стороны государства–участника Конвенции и др. Как видно из перечисления, Межамериканская комиссия выполняет ряд функций, не свойственных бывшей Европейской Комиссии по правам человека (а ныне — Европейскому Суду) по Европейской конвенции.

Межамериканский Суд по правам человека — автономный судебный орган, наделенный функциями по применению и толкованию Межамериканской конвенции. Правом передачи дела в Суд обладают только государства–участники Конвенции и Межамериканская комиссия. Решения Суда по рассмотренным им делам обязательны для участвующих в рассмотрении сторон и обжалованию не подлежат. По просьбе одной из сторон в деле Суд может дать толкование вынесенного им решения.

Как показывает практика, одной из важнейших функций Суда стало принятие промежуточных мер «в крайне важных и срочных случаях, а также в случае необходимости для предотвращения причинения лицам невосполнимого ущерба» (п. 2 ст. 63 Межамериканской конвенции). Примечательно, что такие меры могут предприниматься Судом как по уже рассматриваемым им делам, так и по тем, что еще находятся в Межамериканской комиссии. Учитывая особые условия современной Латинской Америки, данные меры сыграли позитивную роль в ограждении от насилия свидетелей по делам, касающимся нарушения прав человека. Представить схожую ситуацию в рамках европейской региональной системы крайне сложно.

Кроме того, Межамериканский Суд обладает консультативной юрисдикцией по толкованию положений как самой Конвенции, так и других договоров, касающихся защиты прав человека в странах американского континента. Таким образом, круг вопросов, по которым Суд может давать консультативные заключения, значительно шире аналогичного круга по Европейской конвенции. Причем в отличие от европейской системы, когда консультативные заключения может запрашивать только Комитет Министров Совета Европы, по Межамериканской конвенции правом обратиться по данному вопросу в Межамериканский Суд обладают государства–члены ОАГ и органы этой организации. Кроме того, Межамериканский Суд вправе по запросу любого государства–члена ОАГ давать заключение о соответствии любого закона такой страны положениям Конвенции или иных договоров в области прав человека. По состоянию на январь 1997 г. Суд вынес 15 консультативных заключений, из них пять давались по запросу Межамериканской комиссии.

Невысокое число вынесенных Судом решений и консультативных заключений позволило В.А. Карташкину сделать вывод, что деятельность контрольных органов в рамках межамериканской системы «оказалась практически неэффективной»¹⁴. Безусловно, на такое положение оказывают влияние реалии американских государств. «Функционирование реальной системы защиты прав человека, созданной на основе Межамериканской конвенции по правам человека, свидетельствует о ее неэффективности в условиях, существующих в данном регионе»¹⁵.

Одной из причин невысокой эффективности межамериканской системы можно считать то, что при ее создании авторы Конвенции постарались механически перенести на «американскую почву» многие элементы Европейской конвенции.

Сопоставление деятельности европейских и американских региональных правозащитных органов позволяет сделать вывод, что только схожесть политических и правовых систем, исторического опыта, близость уровней социально-экономического развития дает шанс для эффективности их деятельности. Указанные причины в значительной степени объясняют, почему функционирование европейской системы оказывалось намного успешнее, чем деятельность Межамериканских Комиссии и Суда на Латиноамериканском континенте. Кроме того, для запуска системы, аналогичной европейской, требуются значительные финансовые средства, которых ОАГ недостает.

3. Африканская система защиты прав человека

Основой региональной системы защиты прав человека на Африканском континенте служит разработанная и принятая в рамках Организации Африканского Единства Африканская хартия прав человека и прав народов¹⁶, цель которой — содействие развитию уважения прав человека и их защита на Африканском континенте. Как и Европейская конвенция, Хартия относится к договорам «закрытого» типа, так как участниками ее могут быть только страны–члены ОАЕ.

Текст Хартии был принят и открыт для подписания 27 июня 1981 г. на 19-й сессии Ассамблеи глав государств и правительств ОАЕ, проходившей в г. Найроби (Нигерия). Рассматриваемый договор вступил в силу 21 октября 1986 г. На сегодняшний день участниками Хартии является 51 государство–член Организации Африканского Единства. Подписали, но не ратифицировали Хартию Эфиопия и Эритрея. Еще одно африканское государство — Марокко — не является членом ОАЕ, что делает невозможным его участие в Хартии. Таким образом, Африканская хартия — наиболее универсальный региональный договор из трех анализируемых (Европейской конвенции, Межамериканской конвенции и Хартии), т. е. в рамках своего региона этот документ пользуется почти безоговорочным признанием. Подобным «авторитетом» не могут похвастаться ни Европейская конвенция, ни тем более Межамериканская конвенция.

Особенность Африканской хартии состоит в том, что она отражает политическую реальность континента, а также исторические традиции африканских народов и ценности африканской цивилизации. Она существенно отличается от аналогичных договоров регионального характера, принятых ранее в рамках Совета Европы и Организации Американских Государств. Африканскую хартию «следует... рассматривать в качестве уникального документа не только для Африканского континента, но также и в контексте все возрастающего числа региональных договоров в области прав человека, адаптированных к особенностям нужд и интересов тех регионов, в рамках которых они действуют»¹⁷.

К числу наиболее ярких отличительных черт Хартии, которые одновременно представляют и концептуальные новации в области международного права прав человека, относятся признание, наряду с правами человека, прав народов («третье поколение» прав человека); признание неделимости прав человека, под которыми в Хартии подразумеваются права политические, гражданские, экономические, социальные и культурные; признание права на развитие в качестве права человека; провозглашение ряда основополагающих обязанностей, налагаемых на человека в его отношениях с семьей, общиной, обществом, государством, а также другими законно признанными образованиями и международным сообществом; ярко выраженный коллективистский (семья, община, народ) подход к правам человека. Частное лицо должно, согласно концепции Хартии, отдавать приоритет интересам общины. В качестве «ответного шага» община принимает на себя обязательства защищать права своих членов.

Таким образом, можно сделать два вывода относительно той части Африканской хартии прав человека и народов, которая посвящена правам. Во-первых, как уже указывалось, Хартия на данный момент — единственный международный многосторонний договор, закрепивший так называемое «третье поколение» прав человека. Отсюда вытекает существенный вклад рассматриваемого договора в развитие международного права прав человека.

Во-вторых, целый ряд прав, закрепленных в Хартии, по сравнению с Европейской конвенцией, сформулированы весьма расширительно, но в то же время гораздо менее содержательно. С одной стороны, это позволяет Африканской Комиссии и Ассамблее глав государств и правительств африканских стран более динамично и гибко подходить к вопросу о толковании Хартии и закрепленных в ней прав, адаптируясь к специфическим условиям континента. С другой стороны, юридическое содержание каждой статьи Хартии оказывается ограниченным, что усугубляется весьма частыми и порой неоправданными ссылками на внутреннее право государств–участников Хартии.

Отличие Африканской хартии прав человека и прав народов от Европейской конвенции заключается и в том, что Хартией установлен более «слабый» механизм защиты провозглашенных в ней прав человека: единственный контрольный орган по Хартии — Африканская Комиссия по правам человека и народов; учреждение Суда по правам человека авторами Хартии не предусматривалось. Однако в последнее время африканские государства предпринимают достаточно активные усилия для ликвидации подобного «пробела». В частности, по инициативе глав государств и правительств африканских стран была образована группа экспертов, наделенная полномочиями сформулировать предложения по усилению защиты прав, закрепленных в Хартии. В ходе состоявшейся в 1995 г. встречи указанной группы в г. Кейптауне было выдвинуто предложение о дополнении контрольного механизма в рамках Африканской хартии посредством создания Суда по правам человека. В настоящее время большинство государств–членов ОАЕ еще не высказало свое отношение к возможному осуществлению этой идеи. Не решен пока и вопрос о том, будет ли рассматриваемая инициатива реализована в форме отдельного документа или же дополнительного протокола к Хартии. Вместе с тем некоторые зарубежные исследователи высказывают сомнения относительно целесообразности учреждения в настоящее время еще одного органа в рамках африканской системы, тем более органа судебного. Основная причина таких сомнений — значительные финансовые затруднения, испытываемые другим органом (пока единственным) контрольного механизма — Африканской Комиссией¹⁸. Думается, что есть и другие причины, делающие создание Суда по крайней мере проблематичным. Практически всеобщее, как уже отмечалось, признание Африканской хартии и созданного на ее основе контрольного механизма в рамках ОАЕ вызвано в том числе и тем, что указанный контрольный механизм достаточно «слаб». Отсутствие какой-либо процедуры последующих действий после передачи окончательного доклада Африканской Комиссией заинтересованному государству привело к тому, что государства–участники Хартии с готовностью принимают к сведению все рекомендации Комиссии. Представляется, что создание в рамках африканской системы отдельного Суда по правам человека способно поколебать монолит единства взглядов государств–членов ОАЕ на созданную ими систему защиты прав человека.

В настоящее время единственный контрольный орган, созданный в соответствии с положениями Хартии, — Африканская Комиссия по правам человека и народов. Комиссия состоит из 11 членов, выполняющих свои функции в личном качестве. Примечательно, что соблюденный в ходе первых выборов членов Комиссии принцип справедливого географического распределения был непроизвольно нарушен¹⁹. Члены Комиссии избираются на срок 6 лет.

В соответствии с Хартией, Комиссия осуществляет следующие функции: 1) содействует развитию прав человека; 2) обеспечивает защиту прав человека и народов; 3) осуществляет толкование всех положений Хартии по просьбе государства–участника договора, органа ОАЕ или африканской организации, признаваемой ОАЕ; 4) выполняет любые другие задачи, которые могут быть возложены на нее Ассамблеей глав государств и правительств.

Раз в два года государства–участники Хартии представляют на рассмотрение Африканской Комиссии доклады о принятых ими законодательных и иных мерах в целях обеспечения провозглашенных и гарантированных Хартией прав и свобод. Кроме того, в осуществление своих функций Комиссия вправе получать и рассматривать как петиции одного государства–участника Хартии на другое в случае нарушения последним положений Хартии, так и «иные» петиции, под которыми подразумеваются сообщения о нарушениях прав человека, представленные Комиссии иными, чем государства–участники договора, заинтересованными сторонами. Как в первом, так и во втором случаях получение и рассмотрение Комиссией сообщений о нарушениях прав человека обуславливается соблюдением (со стороны заявителя) целого ряда условий. Например, в случае «иных» сообщений таких условий семь (ст. 56 Хартии), т. е. сообщения должны быть:

1) не анонимны;

2) совместимы с Хартией и с Уставом ОАЕ;

3) написаны языком, не оскорбляющим государство-участника, его учреждения или ОАЕ;

4) не основаны исключительно на сведениях, распространяемых средствами массовой информации;

5) направлены после исчерпания всех внутренних средств защиты, если только не очевидно, что они слишком затяжные;

6) поданы в течение разумного срока со дня исчерпания внутренних средств защиты;

7) уже не разрешены соответствующими государствами согласно принципам Устава ООН, Устава ОАЕ или Хартии прав человека и народов.

Результаты рассмотрения сообщений, оформленные в виде доклада, представляются Комиссией заинтересованному государству и Ассамблее глав государств и правительств. При этом Комиссия может сопроводить указанный доклад такими рекомендациями, которые она сочтет необходимыми в каждом конкретном случае.

Другая отличительная особенность Африканской хартии от Европейской конвенции — проводимое в первом из этих документов различие между сообщениями о единичных нарушениях прав индивидов и теми, которые «свидетельствуют о существовании многочисленных случаев массовых и грубых нарушений прав человека и прав народов» (ст. 58 Хартии). Комиссия, установив в ходе обсуждения одной или большего числа жалоб, что налицо многочисленные случаи нарушений прав человека, вправе обратить внимание Ассамблеи глав государств и правительств на эти нарушения. По поручению Ассамблеи Африканская Комиссия проводит всесторонние расследования таких случаев и представляет ей свой доклад с выводами и рекомендациями.

Все сообщения рассматриваются конфиденциально до тех пор, пока Ассамблея глав государств и правительств не примет иного решения. По состоянию на февраль 1997 г. в адрес африканской региональной системы в рамках ОАЕ поступило всего 161 сообщение, при этом ни одно из этих сообщений не было направлено от имени государств–участников Хартии.

Еще одна специфическая функция Африканской Комиссии, отличающая ее от контрольных органов Европейской конвенции, состоит в проведении посещений территории государств–участников Хартии членами Комиссии. Каждый член Комиссии отвечает за определенные страны. Цель таких посещений — формулировка рекомендаций, направленных на улучшение гарантий прав государств-участников, закрепленных в Хартии.

Таким образом, африканская региональная система защиты прав человека имеет ряд существенных отличий от европейской системы как в части закрепленных в рамках принятых в ней документов прав и свобод, так и в части функционирования контрольного механизма. «Анализируя сотрудничество стран Африки в области прав человека, африканские юристы отмечают, что в основе такого сотрудничества находятся вопросы развития, борьбы с колониализмом и расизмом»²⁰. В связи с подобным акцентом в деятельности африканской системы представляется, что он может быть «полезен» в практическом плане, прежде всего, в аспекте защиты коллективных прав экономического и социального характера, что также связано с особенностями системы. В случае защиты гражданских и политических прав представляется, что лучше использовать механизм универсальной системы защиты по Международному пакту.

Кроме того, следует отметить прежде всего политический характер контрольного механизма по Африканской хартии, что отличает африканскую систему от европейской.

Общий же вывод, который можно сделать после анализа всех трех систем в сравнении с европейской системой, заключается в том, что последняя наиболее действенна и эффективна. А связано это, как уже указывалось, с целым рядом факторов исторического, политического, культурного, правового и иного характера.

¹ Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 90; см. также: Общая теория прав человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 1996. С. 478.

² Подробнее о критериях отнесения тех или иных категорий прав че ло ве ка к одному из трех «поколений» см.: Общая теория прав че ло ве ка. С. 20–27, 437–445.

³ Права человека: Сб. междунар. договоров. Нью-Йорк, 1989. С. 42.

⁴ См., в частности: Jacque J.-P. Commumaute Europeenne et Convention Europeenne des Drоits de l'Homme // La Convention Europeenne des Droits de l'Homme: Commentaire Article par Article. Paris, 1995. P. 83–101.

⁵ Problems Arising from the Co-existence of the United Nations Covenants on Human Rights and the European Convention on Human Rights. Differences as Regards the Rights Guaranteed. Strasbourg, 1970.

⁶ Цит. по кн.: Van Dijk P., Van Hoof G.J.H. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. Deventer, 1990. P. 214.

⁷ Карташкин В.А. Россия и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод // Моск. журн. междунар. права. 1996. № 3. С. 22.

⁸ Подробнее об истории и перипетиях борьбы вокруг разработки Меж ду на род но го пакта о гражданских и политических правах см.: Мовчан А.П. Права человека и международные отношения. М., 1982.

⁹ Карташкин В.А. Международно-правовые механизмы защиты прав человека // Кон сти ту ция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 111.

¹⁰ См., в частности: Карташкин В.А. Права человека... С. 90, а также: Общая теория прав человека. С. 481.

¹¹ Права человека: Сб. междунар. договоров. С. 41.

¹² См.: De Zayas A., Moller J. Th., Opsahl T. Application of the International Covenant on Civil and Political Rights under the Optional Protocol by the Human Rights Committee. 1989. P. 13.

¹³ Цитируется по кн.: Проблемы Латинской Америки и международное право. М., 1995. С. 124.

¹⁴ Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. С. 97.

¹⁵ Там же.

¹⁶ Иногда именуется также Африканской хартией прав человека и народов.

¹⁷ Lindholt L. Questioning the Universality of Human Rights. The African Charter on Human and Peoples Rights in Botswana, Malawi and Mozambique. Dartmouth, 1997. P. 96.

¹⁸ Lindholt L. Questioning the Universality of Human Rights... P. 86.

¹⁹ В результате вторых выборов в Комиссию регионы были представлены следующим образом: Восток Африки — 1 член Комиссии, Запад — 6 членов; Юг — 2 члена; Центр — 2 члена; Север — ни одного члена Комиссии.

²⁰ Карташкин В.А. Права человека... С. 99.