Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 48 (специальный)
17 января 2003 года
Чужим - ни равноправия, ни гражданства
Заключение о Федеральном законе "О гражданстве в РФ"
Маргарита Петросян
Авторы и сторонники нового российского Закона о гражданстве ссылаются на то, что прежний закон, отличавшийся "уникальным либерализмом", разрабатывался в переходный период и "не мог учитывать характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами". Между тем, этот принятый в 1991 году закон как раз учитывал характер взаимоотношений с новыми государствами, и его "уникальный либерализм" был отражением уникальной фактической ситуации, связанной с распадом крупного государства с федеративным устройством, в рамках которого происходила интенсивная миграция. Авторы нового закона исходят из того, что к настоящему моменту ситуация стабилизировалась, все граждане бывшего СССР, желавшие получить российское гражданство, имели возможность сделать это, и от "уникального либерализма" пришла пора отказаться.
Однако, как показывает анализ Закона, переход к новому регулированию влечет за собой откровенное игнорирование прав и интересов тысяч людей.
Между тем, в преамбуле Европейской конвенции о гражданстве 1997 года (а принятие нового Закона о гражданстве было мотивировано также необходимостью привести правовое регулирование гражданства в соответствие со стандартами, установленными этой Конвенцией) прямо сказано: "в вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать интересы, как государств, так и отдельных лиц". Главная, официально заявленная цель Конвенции - избежание безгражданства и урегулирование правовых последствий множественного гражданства, а вовсе не ужесточение приема в гражданство. Что касается самих условий приема в гражданство, то Конвенция оставляет этот комплекс вопросов на усмотрение государств. Так что ссылка на Конвенцию о гражданстве - это своего рода дымовая завеса, призванная скрыть истинные намерения тех, кто инспирировал принятие нового закона.
Насколько сбалансированы интересы лица и интересы государства в новом Законе о гражданстве? Именно под этим углом зрения следует его анализировать.
Главный порок Закона состоит даже не в том, что он вводит жесткие правила приобретения гражданства на будущее - в ряде случаев ужесточение можно признать оправданным (например, отказ от прежнего гражданства), а в том, что он закрывает глаза на реальную ситуацию, уже сложившуюся к моменту его принятия, сбрасывает со счетов жизненные интересы тысяч людей, попавших на территорию России на законном основании, проживших здесь несколько лет и вдруг оказавшихся нелегалами.
Другой порок Закона - нечеткость, обтекаемость определений и формулировок, пробелы в регулировании, которые превращают его в уравнение с несколькими неизвестными и оставляют простор для произвола со стороны органов и должностных лиц, к компетенции которых отнесено применение закона. Тем более что к моменту вступления Закона в силу подзаконные нормативные акты, в "подпорке" которых он нуждается, не были приняты, и неизвестно, когда они появятся, и насколько корректно и добросовестно в них будет толковаться Закон. В результате: жесткие требования на практике еще более ужесточаются, а льготные - обесцениваются. И это представляет, может быть, более серьезную опасность с точки зрения ущемления прав, чем ужесточение условий приобретения гражданства.
Начнем с того, что к моменту принятия нового Закона о гражданстве в стране отсутствовал Закон о правовом положении иностранцев (формально действовавший Закон СССР абсолютно не отвечает современной социальной и политической реальности). В отсутствие такого закона иностранный гражданин или лицо без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации, оказываются в ситуации правового вакуума и вынуждены пребывать в ней, пока им не удастся принять российское гражданство. Их права и обязанности не определены; даже условия, порядок и критерии выдачи вида на жительство ни законом, ни подзаконными актами до сих пор не урегулированы. Именно этим в значительной степени объясняются те отрицательные явления (теневой бизнес, неуплата налогов и пр.), на которые ссылаются некоторые сторонники ужесточения регулирования, не отдавая себе отчета в том, что попытка справиться с ними с помощью Закона о гражданстве не приведет к желаемому результату. Закон о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства необходим здесь в первую очередь.
Документирование граждан СНГ видами на жительство было введено органами МВД только с конца 2000 года. Закон 1991 года для подачи документов на гражданство наличия вида на жительство не предусматривал. Между тем, согласно ст.13, п.1 "а)" нового Закона, пятилетний срок проживания, предшествующий подаче заявления о приеме в гражданство, отсчитывается со дня получения вида на жительство. Таким образом, для граждан бывшего СССР возможность принятия российского гражданства отодвигается на длительный срок, даже если они прожили на территории России на законных основаниях более пяти лет.
Помимо пятилетнего срока проживания, необходимым условием приема в гражданство является наличие "законного источника средств к существованию". Однако это понятие в Законе не определено. Является ли таким источником, например, пенсия, алименты, материальная помощь со стороны родственников и т.п.? Каков должен быть минимальный размер "средств к существованию"? При отсутствии четкой регламентации решение этого вопроса зависит исключительно от усмотрения чиновника, принимающего документы. Требование о наличии источника средств к существованию распространяется на беженцев и лиц, получивших политическое убежище в РФ (для этих лиц Закон не устанавливает исключения), хотя по отношению к ним такое требование негуманно и противоречит смыслу Закона о беженцах. Эти лица, вынужденно покинувшие прежнее место жительства из-за преследований и, как правило, беспомощные в материальном отношении, сами зависят от помощи со стороны государства. (Поэтому, например, украинский Закон о гражданстве 2001 года устанавливает для таких лиц специальное изъятие из требования о наличии источника средств к существованию.) Не оговорено в Законе и то обстоятельство, что срок предварительного проживания для таких лиц должен отсчитываться с момента получения соответствующего статуса, а не с момента получения вида на жительство. Само по себе это очевидно: беженец не должен получать вид на жительство, более того, получение вида на жительство влечет для него утрату статуса. Но вряд ли можно положиться на то, что это понимают все чиновники, работающие на местах.
Новый Закон вводит в качестве обязательного условия приема в гражданство подачу лицом заявления об отказе от имеющегося гражданства в полномочный орган соответствующего государства. Отказ от прежнего гражданства - широко распространенное в мировой практике условие приобретения нового гражданства, которое само по себе не вызывает возражений. Однако сама формулировка этой нормы порождает проблему, которая в Законе игнорируется. Заявление об отказе от гражданства должно подаваться одновременно с подачей остальных документов. А если будет принято отрицательное решение и в приеме в гражданство будет отказано? Тогда бывший иностранный гражданин рискует остаться лицом без гражданства. Кроме того, следует учитывать, что, согласно ст.8 Конвенции о гражданстве, государство не должно допускать выход из гражданства, если лицо не имеет гарантий приобретения иного гражданства (аналогичная норма содержится и в Законе). Таким образом, заявитель попадает в замкнутый круг: он не сможет отказаться от прежнего гражданства, пока не представит доказательство того, что ему будет предоставлено российское гражданство. Об этом авторы Закона явно не думали. Гораздо более взвешенный подход к этой проблеме можно найти в уже упомянутом Законе о гражданстве Украины. Соответствующая норма украинского Закона предусматривает, что, при обращении о приеме в гражданство, иностранный гражданин подает письменное официальное заявление о том, что в случае принятия гражданства Украины он берет на себя обязательство в течение 1 года с момента получения украинского гражданства прекратить прежнее гражданство. Если вопрос о приеме его в гражданство решен положительно, ему выдается временное удостоверение гражданина Украины, а после предоставления документа о прекращении иностранного гражданства вместо временного удостоверения выдается паспорт гражданина Украины. Если лицо в течение года не выполнило взятого на себя обязательства, временное удостоверение изымается и взамен выдается справка о прекращении гражданства Украины.
Тот же пункт об отказе от иного гражданства содержит неопределенную формулировку об освобождении лица от отказа, "если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин" ("г)" п.1 ст.13 Закона РФ). Она допускает произвольное толкование, вследствие чего вопрос об освобождении от отказа решается по усмотрению чиновника, который принимает документы. Упомянутый выше украинский Закон во избежание подобной ситуации предусматривает четкую расшифровку таких причин, а именно: 1)при отсутствии в государстве прежнего гражданства процедуры выхода из гражданства по инициативе лица; 2)при невыдаче документа о выходе из гражданства; 3)при высокой стоимости оформления выхода из гражданства, превышающей минимальную заработную плату.
Еще одно новое требование приема в гражданство - владение русским языком. Не говоря о политической бестактности самой формулировки (следовало бы написать "государственным языком РФ"), в условиях федеративного многонационального, а, следовательно, многоязыкового государства, это требование представляется сомнительным с точки зрения Конституции и принципов гражданства, изложенных в самом же новом Законе о гражданстве. Если говорить о гражданах - коренных жителях национальных республик, то некоторые из них владеют русским языком весьма поверхностно, а кое-кто не владеет вовсе, но это никоим образом не ущемляет их гражданства. Гражданство РФ является равным независимо от оснований его приобретения. Если лицо, ходатайствующее о приеме в российское гражданство, в силу происхождения или иных обстоятельств в достаточной мере владеет одним из национальных языков РФ, то почему к нему должно предъявляться требование владеть еще и русским языком, если к гражданину такое требование предъявлено быть не может? Создается впечатление, что требование владения русским языком введено в Закон с целью создания искусственных препятствий и фильтрации претендентов, тем более что уровень владения языком в самом Законе не определен (в украинском Законе, где подобная норма также существует, требование к знанию языка определено следующим образом: "говорит и понимает в объеме, достаточном для общения").
Игнорирование реальных проблем (или нежелание с ними считаться) и нечеткость формулировок Закона создают искусственные препятствия для получения гражданства. Так, вполне нейтральная на первый взгляд формулировка "заявление по вопросам гражданства подается по месту жительства заявителя" неизбежно повлечет за собой массовые отказы в приеме заявлений, поскольку "место жительства" трактуется органами МВД не как место фактического проживания, а как место регистрации по месту жительства, и ни Верховный, ни Конституционный суды не в силах переломить эту практику. Кстати сказать, применение "уникально либерального" закона 1991 года также было значительно усложнено из-за этой формулировки. Из-за массовых противозаконных отказов в регистрации по месту жительства в некоторых регионах (например, в Краснодарском крае) не имели возможность подать документы на приобретение гражданства тысячи людей. В связи с этим хотелось бы обратить внимание тех, от кого зависит применение Закона о гражданстве, что официальный Пояснительный доклад к Конвенции (пункт 13) специально подчеркивает, что понятие "постоянного проживания", используемое в Конвенции, применяется к лицам, "которые обычно и действительно проживают в определенном месте", т.е. имеется в виду фактическое проживание.
Из перечня оснований приобретения гражданства, которые были предусмотрены в прежнем законе, исключено признание гражданства. Признание предлагается отменить потому, что оно, как указывается в пояснительной записке, "исчерпало себя". Однако с отменой признания не только остается нерешенной, но и усугубляется проблема, касающаяся граждан СССР, оказавшихся на территории РФ до момента принятия закона 1991 года, но до настоящего времени не сумевших добиться признания гражданами из-за противодействия местных властей (месхетинские турки в Краснодарском крае, бакинские беженцы). Существует реальная опасность, что с принятием нового закона дискриминация этой категории лиц получит легальное оправдание. Поскольку глава "Заключительные положения" Закона не содержит на этот счет специальной переходной нормы, исправить положение можно только путем издания специального президентского указа, которым эти категории лиц признавались бы гражданами Российской Федерации.
Новый Закон не предусматривает регистрации гражданства, ее, как сказано в пояснительной записке, призван заменить упрощенный порядок приема в гражданство (т.е. без предварительного пятилетнего проживания в РФ и получения вида на жительство). Однако для тех категорий, которые ранее могли воспользоваться институтом регистрации, получение гражданства становится более проблематичным.
Так, к тем, кто имел право получить гражданство в порядке регистрации, относились лица, имевшие родственника по прямой восходящей линии - гражданина России. В первоначальном варианте законопроекта предполагалось сохранить за ними возможность принять гражданство в упрощенном порядке, хотя речь шла уже не о родственнике по прямой восходящей линии, а только об одном из родителей (подобные нормы существуют в законах многих стран). Однако в окончательном варианте Закона эта норма утратила, какую бы то ни было последовательность: для получения гражданства в упрощенном порядке недостаточно иметь родителя-гражданина, необходимо, чтобы этот родитель был нетрудоспособным. Такое ограничение лишено логики и в контексте закона о гражданстве выглядит, прямо скажем, цинично.
Что касается восстановления в гражданстве, то, взамен ранее действовавшего положения, в новом Законе вводится жесткая норма: независимо от обстоятельств прекращения гражданства (в том числе для лиц, лишенных гражданства или утративших его без свободного волеизъявления), гражданство восстанавливается так же, как это предусмотрено для приема в гражданство в общем порядке, сокращается лишь срок проживания на территории РФ (до трех лет). Такое радикальное изменение прежней позиции по отношению к лицам, утратившим российское гражданство без свободного волеизъявления или насильственно лишенных гражданства, воспринимается как отказ государства нести ответственность перед теми, кто пострадал в результате допущенных им нарушений права человека и гражданина, и может вызвать только сожаление.
Нельзя обойти вниманием возмутительное обстоятельство, связанное с принятием нового Закона, но касающееся правоприменительной практики. Законопроект еще не был принят во втором чтении, как сотни людей столкнулись с тем, что у них отказываются принимать документы на приобретение гражданства. Как удалось выяснить, причиной отказа послужили телеграмма Паспортно-визового управления МВД от 3 января 2002 г. № 1313-ТИ, которая предписывала приостановить прием документов вплоть до особого распоряжения, и некое указание МВД №1/1603 от 21 марта 2002 г. Излишне говорить, что заявителей с содержанием этих документов знакомить отказывались, и даже на депутатский запрос МВД не дало ответа. Объяснение этой истории лежит на поверхности. В "Заключительных положениях" нового Закона содержится положение, согласно которому, если прежним законом был установлен более льготный порядок приобретения гражданства, рассмотрение заявлений, поданных к моменту вступления нового закона в силу, осуществляется в том порядке, который был установлен прежним законом. Видимо, по логике МВД, надо было отрезать от этого льготного порядка как можно большее число заявителей, не стесняясь даже того, что для этого придется пойти на юридическое мошенничество (иными словами эту операцию назвать невозможно). Таким образом, новому Закону фактически была придана обратная сила, что противоречит Конституции и общепринятым правовым принципам, и сделано это было не законодателем и даже не Президентом, а росчерком пера ведомственного чиновника, и не открыто, а тайно.