Законотворческий процесс в Государственной Думе

ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 49 (обзор за декабрь 2002 года)
24 января 2003 года

Приложение

Очередной провал закона о рыболовстве

18 апреля 2001 года Президент отклонил принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Формулировки и требования письма Президента были жесткими, но совершенно справедливыми, четкими и внятными.

В конце ноября 2002 года Специальная комиссия Госдумы, Совета Федерации и представителей Президента завершила работу над компромиссным вариантом проекта закона, и 20 декабря он был внесен на повторное рассмотрение, а 23 декабря Совет Думы включил рассмотрение этого вопроса в повестку дня заседания на 24 декабря.

Заметим, что в последние месяцы многие СМИ и высшие отраслевые чиновники многократно поднимали вопрос о необходимости скорейшего принятия закона о рыболовстве. По их словам, отрасль без этого закона просто не может существовать. Этим, по-видимому, можно объяснить спешку, с которой проект был внесен на рассмотрение и рассмотрен. Столь же стремительно проект в очередной раз был отклонен. Крайне важно отметить, что представители Совета Федерации в этой Специальной согласительной комиссии по всем 45 статьям нового проекта закона голосовали единогласно против (в комиссии было 12 представителей Совета Федерации). Посмотрим, что представляет новый проект закона и может ли он что-нибудь изменить.

Требование Президента привести проект закона о рыболовстве в соответствие с Конституцией страны, привели к тому, что проект уменьшился почти в два раза (из 83 статей осталось 45), а многие функции, которые следовало определять законодательно, законодательно же переданы в ведение исполнительной власти. Это обстоятельство и стало, скорее всего, причиной недовольства Совета Федерации, так как из рук региональных властей ушло большинство регулирующих и управляющих функций. Все перешло в руки федерального правительства. Возможно, впрочем, что это меньшее зло.

При этом следует признать, что в результате деятельности Специальной комиссии из проекта удалось убрать каскады глупостей и в настоящем виде он не вызывает особых возражений, хотя и не регламентирует многие важные вопросы.

Самый главный недостаток нынешнего проекта закона состоит в том, что он, как и все его предыдущие версии, выстроен не на фундаменте внятной концепции развития отрасли (это не нужно ни региональным, ни федеральным органам власти), а на пожеланиях высших отраслевых чиновников. Потому он не может гарантировать развитие рыболовства, снижение коррупции и криминала. Пожалуй, самым главным недостатком проекта, как и ранее, является отсутствие объективного и независимого от чиновников механизма распределения квот. Произвол в распределении квот (аукционы его не ликвидируют, а просто заменяют одну форму произвола другой) и существующие возможности для манипуляций чиновников сырьевыми ресурсами сохраняются и остаются основным генератором коррупции.

А теперь несколько конкретных примеров. Так, статья 20 проекта говорит о принудительном прекращении права на рыболовство. Оказывается, что среди прочих причин, позволяющих отнять право пользования ресурсами рыболовства, есть и такая: "…в случае возникновения необходимости использовать водные объекты рыбохозяйственного значения и их водные биоресурсы для государственных нужд". Такая запись скорее подошла бы для закона о рыболовстве СССР. И это говорится в законе страны с рыночной экономикой! Как и в далекие времена, на первом месте государство (хотя оно вовсе не должно заниматься хозяйственной деятельностью в рыболовстве), а рыбаки и их интересы полностью отсутствуют.

Заметим, что в предыдущей редакции проекта, отклоненной Президентом, для этой нормы была хотя бы своя "база". Там в статье 14 (вопреки 71 статье Конституции), говорилось о правах государства на "осуществление прав владения, пользования и распоряжения водными биоресурсами, находящимися в федеральной собственности". Теперь эта норма совершенно справедливо убрана, но на первом месте все равно оказались интересы не рыбаков, а государства. При этом, как и в первом случае, решения, естественно, принимает ведомство.

Еще пример: давая определение промышленного рыболовства (статья 1), разработчики и законодатель вторглись в сферу компетенции науки. В принципе, существует несколько таких определений. Все они носят научный характер, их легко найти в соответствующих учебниках. При всех вариациях, они идентичны, и если бы можно было такие вещи осреднять, то получилось бы, что "промышленное рыболовство - одна из отраслей рыбной промышленности, которая занимается добычей животного и растительного сырья из водной среды". И только. Новый же проект дает совершенно иное определение, в которое, кроме общепринятого, еще включены приемка, переработка, перегрузка, транспортирование и хранение на рыбопромысловых судах улова и продуктов переработки водных биоресурсов, а также снабжение рыбопромысловых судов топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами.

Можно давать любые определения, но это все же дело науки, а не законодателя. Можно, конечно, придумать и дать свое определение для законов термодинамики или Ньютона. Но нужно ли? Поэтому не стоило соглашаться с тем определением, которое приведено разработчиками в статье 1. Его следовало привести к существующим в отрасли общепринятым научным определениям.

Впрочем, для чего разработчики проекта дали такое определение - понятно. Оно позволяет в дальнейшем лицензировать всю хозяйственную деятельность в отрасли, а на любые претензии спокойно отвечать: - ну что вы, вас обманывают, мы лицензируем только промышленное рыболовство. Все должно быть под началом чиновников! Это и есть рынок в их понимании? Хотя сама глава о лицензировании была, в соответствии с требованием президента исключена, в такой ситуации она является излишней.

Связанные с рыбой коррупция и криминал, о которых сегодня известно всем, - следствие повседневного применения тех норм, которые заложены в проект. Правда, все действия основывались ранее не на законодательных актах, а на распоряжениях исполнительной власти. То, что часть этих нормативных актов исполнительной власти трансформируется в закон, к каким-либо позитивным изменениям привести не может. Кроме того, сначала должна появиться серьезная концепция развития отрасли, а потом и закон, реализующий такую концепцию.

Сегодня мы снова смотрим на нищую Камчатку. Как изменит этот новый проект закона жизнь жителей побережий? Не изменит. А мог бы. Если бы рыболовство в исключительной экономической зоне и на шельфе строилось на таких же принципах, как в Японии или Норвегии. Малотоннажный флот, семейный бизнес в рыболовстве и переработке рыбы; мелкие предприятия с ручной переработкой сырья в продукцию высокого качества и стоимости. Только такой подход решает проблемы занятости и достойного заработка, а значит, и проблемы оплаты тепла, электроэнергии и других благ цивилизации. Позволяет, в конце концов, по-человечески жить.

Между тем, главнейшее требование к закону о рыболовстве в условиях процветающей коррупции - наличие объективного и независимого от чиновников алгоритма распределения квот, при равных правах рыбаков на ресурсы. Такого механизма проект закон, как и все предыдущие, не предлагает. А без этого говорить о том, что закон создается в интересах отрасли и рыбаков - утверждение сомнительное. Вот и выходит, что его главная теневая цель - разделить сырьевые ресурсы между коррумпированными федеральными и региональными чиновниками, мафиозными кланами и браконьерами. Такова реальная практика, существующая сегодня, и нет никаких оснований полагать, что она изменится с принятием закона.

Выходит, что данная редакция проекта закона будет способствовать не развитию рыболовства, а лишь дальнейшему развитию коррупции в отрасли и в еще большей степени втягиванию в нее представителей высшей исполнительной власти.

Но если проект закона не поддерживает какую-либо новую концепцию развития отрасли, тогда возникает законный вопрос: а зачем принимать в виде закона документ, закрепляющий ныне существующую порочную во всех отношениях ситуацию? Ответ очевиден. Так нужно хозяевам отрасли. При отсутствии закона ситуацию можно оперативно менять, а при наличии закона - ситуация консервируется. Это и есть настоящая цель проекта закона о рыболовстве.

Тем не менее, при всех недостатках документа, нельзя не признать, что нынешний проект закона - существенный шаг вперед, по сравнению с предыдущими его вариантами. Закрепить произвол законодательно, как это пытались сделать в предыдущих вариантах проекта, не удалось. Все остается исполнительной власти, с которой можно договариваться, но можно и бороться.

Эрнст Черный - "Экология и права человека", кандидат географических наук