Этническая дискриминация в регионах Российской Федерации

Информационно-аналитическая программа

Основные задачи — сбор, обработка и распространение сведений о дискриминации по признакам этнической, связанной с ней расовой, религиозной и языковой принадлежности, о подстрекательстве к дискриминации и факторах, способствующих подобным явлениям, в разных  субъектах РФ.

Работа по программе  ведется с июня 1996 г. Руководитель программы — Александр Осипов, постоянные сотрудники — Ольга Черепова и Дмитрий Грушкин. В работе принимают участие также несколько волонтеров.

Программа явилась продолжением работы по изучению положения месхетинских турок в Краснодарском крае, проводившейся в 1994–1995 гг. при поддержке Правозащитного Центра «Мемориал», в результате которой на русском и английском языке был издан подробный доклад. В дальнейшем по инициативе ПЦ были начаты более широкие исследования проблем дискриминации, охватывающие несколько субъектов федерации и разные этнические группы. Программа «Этническая дискриминация» работает в теснейшем контакте с другими программами ПЦ, которые во многих случаях занимаются теми же проблемами — этнической дискриминацией против беженцев или дискриминацией в зонах вооруженных конфликтов.

Основные цели

До конца 1998 г. усилия были в основном направлены на проведение исследовательской и аналитической работы, то есть выяснение того, что же представляет собой проблема дискриминации по этническому признаку в современной России. Внимание фокусируется на положении дел в отдельных регионах по двум причинам. Во-первых,  многие полномочия в области регулирования прав человека и национальных меньшинств реально перешли на уровень субъектов федерации, и, соответственно, большинство проблем создаются в первую очередь политикой, проводимой региональными властями; во-вторых, в разных регионах сложилась разная ситуация, и местные особенности требуют тщательного учета. Хотя главным предметом анализа является  собственно дискриминация, участники программы при описании  стремятся учитывать весь контекст так называемой «национальной политики» и на федеральном уровне, и  в отдельно взятых субъектах федерации.

Кроме проведения собственно аналитической работы участники программы стремятся непосредственно повлиять на положение с правами людей, подвергающихся дискриминации. По инициативе программы от имени ПЦ выпускаются обращения к федеральным органам государственной власти, проводятся пресс-конференции,  даются консультации и оказывается иное содействие организациям, защищающим граждан, ставших жертвами дискриминации.

Что такое этническая дискриминация?

В соответствии со Статьей 1 Международной Конвенции  о ликвидации всех форм  расовой дискриминации  1965 года под расовой дискриминацией понимается «...любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической,  экономической, социальной и культурной или любых других областях общественной жизни». Аналогичные формулировки приводятся в Конвенции 111 Международной организации труда относительно дискриминации в области труда и занятий  1958 г. и Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г. Следует специально отметить, что «расовая дискриминация» в западных странах и в международных организациях понимается широко, как результат проведения различий по признакам происхождения или групповой (этнической) принадлежности, а не просто по критерию антропологического типа или цвета кожи. Мы считаем целесообразным из-за устоявшихся традиций словоупотребления в качестве основного рабочего термина использовать выражение «этническая дискриминация».

Таким образом, в соответствии с Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации дискриминация может признаваться существующей только при одновременном наличии двух элементов: проведения различий по определенным критериям — в данном случае этнической принадлежности или этнического происхождения, цвета кожи —  и ограничения в любой форме вследствие проведения этих различий возможности того или тех, в отношении кого эти различия проводятся, пользоваться на равных началах основными правами и свободами.  Таким образом, не всякое проведение различий по этническому признаку и не всякое ограничение прав и свобод может считаться дискриминацией.

Специалисты различают два вида дискриминации: прямую и косвенную.

Прямая дискриминация — это дискриминация, наступающая в силу проведения различий по признаку этнической принадлежности определенных лиц или категорий лиц.

Косвенная дискриминация — ситуации, в которых определенные ограничения или требования, формально не проводящие различий по этническому признаку, оказывают неодинаковый эффект на лиц разной этнической принадлежности в плане получения возможностей пользования правами и свободами.

Почему задача ликвидации и предотвращения дискриминации так важна,
в особенности для нашей страны?

Население России очень неоднородно в этническом, расовом, языковом и религиозном отношениях.  С юридической точки зрения, в стране должны обеспечиваться эффективная защита всех ее жителей от дискриминации и их равенство перед законом и властями, во-первых, в силу международных обязательств, взятых на себя Российской Федерацией и закрепленных, в частности, в Международном Пакте о гражданских и политических правах, Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, европейской Рамочной Конвенции по защите национальных меньшинств Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека,  во-вторых, в силу требований национального законодательства, прежде всего, статьи 19 Конституции РФ.

В России для объяснения, почему недопустима дискриминация, обычно используют псевдорациональные и сомнительные аргументы типа: «чтобы сохранить целостность страны», «чтобы предотвратить этнические конфликты». В принципе представляется ошибочным и опасным  ставить необходимость соблюдения прав человека в зависимость от соображений политической целесообразности; кроме того, прошлый и современный опыт многих стран показывает, что политическая стабильность вполне может сохраняться и при массовой систематической дискриминации против меньшинств. Дискриминация недопустима не из утилитарных соображений (хотя они тоже имеют право на существование и бывают порой очень важны), а потому что она недопустима в принципе.  Равенство людей перед законом и властями является одним из краеугольных камней права и, соответственно, необходимым условием построения правового государства. Общество защищено от произвола настолько, насколько защищен угнетенный его член. Противоправное насилие, в какой бы форме оно ни совершалось и против кого бы ни было направлено, если оно одобряется обществом и государством, ведет в конечном счете к разложению и общества и государства. Практика показывает, что в такой области, как соблюдение равных прав независимо от этнической принадлежности человека, наиболее трудно проследить возможные нарушения, с другой стороны, очень легко не заметить и перейти границу между допустимым и недопустимым.

К сожалению, приходится признать, что задача ликвидации и предотвращения дискриминации до сих пор не заслужила в России даже минимального внимания и общества, и государства.  Недопустимость дискриминации декларируется в статье 19 Конституции, в ряде законов и иных нормативных актов, но за этими декларациями до настоящего времени не последовало никаких попыток воплотить их в жизнь. Государство не только не стремится предотвратить дискриминацию, но во многих случаях само становится виновником грубых нарушений; среди государственных чиновников, политиков, и в обществе в целом все чаще открыто высказываются представления о возможности и даже желательности ставить права и возможности людей в зависимости от их этнической принадлежности.

Ограничения, которые мы сами для себя устанавливаем

Программа направлена на изучение проблем только России, работа в других бывших советских республиках не проводится и не планируется. Мы не  стремимся изучить все виды этнической или расовой дискриминации и рассматриваем только те случаи и типичные ситуации, создаваемые сознательными действиями или бездействием власти — органов государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами.  Мы не занимаемся проблемами дискриминации в частном секторе, дискриминации, проводимой  отдельными лицами, и тем более так называемым «структурной дискриминацией», то есть неравенством социальных возможностей  для лиц разной этнической принадлежности, вызванным объективными, спонтанными процессами, а не чьими-либо преднамеренными действиями. Мы не занимаемся как таковыми проблемами защиты национальных меньшинств и предотвращения этнических конфликтов и анализируем их только в связи с защитой прав человека в целом и предотвращением дискриминации.

«Горящие» приоритетные проблемы

В стране есть категории и группы населения, которые являются жертвами постоянной и систематической дискриминации, проводимой или провоцируемой  органами власти. Наиболее известная и проявляющаяся повсеместно в России проблема — это проявления расизма в работе правоохранительных органов, то есть прежде всего непропорционально частные проверки и задержания лиц, отличающихся по внешнему виду от русского большинства (главным образом выходцев с Кавказа), грубое и унижающее их достоинство обращение,  вымогательство денег, избиения. Эта проблема, в частности, рассматривается в одном из сообщений Racism in Russia, распространенном через международную дискуссионную группу MINELRES (Minority Electronic Resources)

Другая проблема, которой мы уделяем первоочередное внимание — это положение месхетинских турок в Краснодарском крае. Месхетинские турки, граждане СССР,  в основном прибыли на территорию России в 1989-90 гг., то есть до распада Советского Союза и потому в настоящее время являются российскими гражданами.  Те из них, кто  поселился в Краснодарском крае, не получили до настоящего времени прописки (регистрации по месту жительства) и потому оказались лишенными почти всех гражданских, политических и социальных прав (к настоящему времени в крае без прописки остаются более 10 тыс. турок). Власти не рассматривают их вопреки закону как российских граждан, в Краснодарском крае делается все возможное, чтобы создать этим людям невыносимые условия жизни и вынудить их уехать из региона. Почему мы считаем эту проблему  чрезвычайно важной?  Впервые в России  со сталинского времени юридически обозначенная группа населения оказалась пораженной в правах из-за своей этнической принадлежности: в Краснодарском крае приняты нормативные акты, вводящие для турок особые условия проживания. Впервые государственная машина — органы власти субъекта федерации вместе с федеральными ведомствами  (Министерство по делам национальностей, Министерство внутренних дел, Федеральная миграционная служба и др.) — целенаправленно старается «выдавить» из страны своих граждан «неподходящей» национальности. Если эта «мягкая этническая чистка» окажется успешной, то будет создан очень опасный для всех прецедент. Более детально о проблеме месхетинских турок можно прочитать в докладе Нарушение прав вынужденных мигрантов и этническая дискриминация в Краснодарском крае. Положение месхетинских турок и в информационных письмах программы, размещенных на этот сайте. В стране также есть другие группы, подвергающиеся систематической дискриминации, о них можно подробнее узнать в докладе О соблюдении Российской Федерацией Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.

Чем мы принципиально не занимаемся

Мы не занимаемся и не собираемся заниматься ни при каких обстоятельствах пропагандой и защитой идеи так называемых «групповых прав» и «прав народов», то есть «прав» этнических или иных общностей как таковых, в частности, «права народов на самоопределение». Среди членов ПЦ «Мемориал» нет единого отношения к идее «права народов на самоопределение»,  мнения на сей счет были высказаны в ходе семинара «Право народов на самоопределение: идеология и практика», проведенного в Москве в марте 1997 г.  Материалы семинара опубликованы отдельной книгой Право народов на самоопределение: идея и воплощение. М. «Звенья», 1997.

Полученные результаты и планы на будущее

С 1996 г. программой велась работа по наблюдению за ситуацией в восьми субъектах РФ, в том числе четырех республиках. На основе материалов, собранных в двух республиках (Башкортостан и Чувашия) и двух краях (Краснодарский и Ставропольский), как и было изначально запланировано, готовятся к публикации четыре доклада о проблемах дискриминации в этих регионах. Программой предоставлялись материалы  для международных организаций, прежде всего Европейской Комиссии против расизма и нетерпимости, Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации. В частности, в ноябре 1997 г. был составлен подробный доклад по запросу Европейской комиссии против расизма и нетерпимости о  ситуации в Российской Федерации. В феврале 1998 г. специально к сессии Комитета ООН по ликвидацию расовой дискриминации силами ПЦ был подготовлен доклад О соблюдении Российской Федерацией Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. По следам массовых беспорядков в городе Удомле Тверской области  была проведена экспедиция в регион и выпущен краткий доклад об этих событиях Майские события в Удомле (Тверская область) — сост. О.И.Черепова — июль 1998 г. Руководитель программы  также распространял сообщения о проблемах дискриминации в РФ через международную дискуссионную группу MINELRES (Minority Electronic Resources, http://www.riga.lv/minelres/).

После завершения работы с докладами о ситуации в регионах с 1999 г. планируется уделять основное внимание мониторингу ситуации, то сеть отслеживанию текущих событий, связанных с проблемой дискриминации, и оперативному распространению информации, в том числе через Интернет. Также предполагается, что усилия сотрудников программы будут в основном  нацелены на  отслеживание ситуации в Московском регионе (Москве и Московской области), где существует множество острых проблем, связанных с дискриминацией по этническому признаку.