А.Г.ОСИПОВ
Правозащитный Центр "Мемориал"

Проект закона о национальных
отношениях в городе Москве

Отзыв на проект закона г. Москвы
“О национальных отношениях в городе Москве”

Этническая проблематика, как бы ее ни определять, безусловно, очень важна для российского общества. Стремление государственной власти поставить официальную политику в этой области на правовую основу можно оценивать только позитивно. Само по себе внесение мэром Москвы в Московскую Городскую Думу проекта закона “О национальных отношениях в городе Москве” воспринимается поэтому как отрадный факт. Содержание же проекта вызывает несколько иные чувства. Безусловно, авторы стояли перед весьма сложной задачей: в федеральном законодательстве, так или иначе касающемся этнических вопросов, имеются существенные пробелы или недостаточно продуманные положения, а полномочия законодателей субъекта федерации ограничены. Несомненно, вопреки всем трудностям разработчики проекта отразили в нем некоторые важные и ценные идеи, которые можно лишь приветствовать в нормативно-правовом акте подобного уровня. Тем не менее, проект имеет целый ряд серьезных недостатков:
 — некоторые положения противоречат Конституции и действующему законодательству,
 — большая часть текста лишена самостоятельного содержания, представляя собой пересказ положений федерального законодательства,
 — он излишне и необоснованно декларативен, не устанавливая необходимых механизмов применения,
 — в тексте отсутствуют многое из того, что объективно необходимо для подобного документа,
 — в тексте есть внутренние противоречия,
 — многие положения бесполезны с практической точки зрения, сформулированы двусмысленно и туманно, что в перспективе создает угрозу злоупотреблений и опасных политических последствий.
Баланс позитивного и негативного таков, что возникают серьезнейшие возражения против принятия законопроекта и сомнения в возможности его усовершенствования при сохранении нынешней концептуальной и терминологической основы.

1. Концептуальная основа и терминология

Нельзя не приветствовать некоторые новые (по сравнению с уже принятыми в РФ правовыми актами, касающимися этнических проблем) элементы проекта. Например, очень важно, что цели и стратегия официальной политики не фокусируются на “предотвращении межэтнических конфликтов” в качестве абсолютного приоритета. Такая задача только упоминается в мягкой форме (в Преамбуле сказано, что закон принимается в числе прочего “в интересах сохранения и укрепления межнационального согласия в городе Москве”; в Статье 3 указано, что задачи национальной политики решаются “в интересах укрепления межнационального мира и стабильности в обществе”). Как показал опыт ряда регионов страны, лозунги борьбы с конфликтами широко используются для манипуляции общественным мнением и для оправдания множества противоправных действий со стороны официальных властей. Отрадно, что авторы проекта на этот путь не ступили, тем более, что сама проблематика для Москвы представляется абсолютно надуманной.
Положительное обстоятельство заключается также в том, что авторы обозначили основные направления “национальной политики” фактически как отрицание дискриминации и поддержку этнических меньшинств (хотя и используя при этом совсем другую терминологию).
Представляется также, что использование термина “национальные отношения” вместо “межнациональных” или “межэтнических” отношений — это шаг в правильном направлении. Такое впечатление, впрочем, исчезает при более тщательном знакомстве с текстом — если это и шаг, то очень маленький. Термин был впервые использован в “Концепции государственной национальной политики Российской Федерации”, и нетрудно убедиться, что разработчики законопроекта, как и авторы “Концепции”, не отошли от традиционного для нашей страны представления об этнической проблематике в обществе.
Традиционно (в рамках сталинской теории нации или различных “теорий этноса” — в данном случае это не важно) общество рассматривается как сумма “наций”, “этносов”, “национальных общин”, которые представляют собой своего рода корпоративные личности со своей внутренней структурой, интересами, способностью предпринимать осознанные действия и т.п. Такие представления чаще не артикулируются открыто, а, присутствуя в официальном и обыденном языке, воспринимаются по умолчанию как должное. Соответственно, при обращении к этнической проблематике индивид видится как “человек этнический”, то есть этничность рассматривается как “качество”, или сущностная характеристика человека. “Межнациональные отношения” поэтому обозначают отношения между “общинами” как таковыми и между людьми, выступающими в качестве членов этнических коллективов. Возникают двусмысленность и путаница. Получается, что некие “межнациональные отношения”, с одной стороны, представляют собой особую, качественно специфическую область, а с другой — никак не отделимы от “просто” общественных отношений.
Авторы явно следуют той же логике и тем же стереотипам. Очень сомнительным представляется такое понятие, как “права и свободы, связанные с национальной принадлежностью граждан” (Статья 1), хотя оно и позаимствовано из федеральной “Концепции национальной политики”. Как следует из текста, речь идет о таких правах, как право на свободу от дискриминации, право получать образование на родном языке, право на ассоциацию и пр., а они с этнической принадлежностью человека связаны быть никак не могут. Очень загадочно звучит формулировка Статьи 1: “Предметом регулирования настоящего закона являются общественные отношения в социально-культурной, общественно-политической и информационной сферах между гражданами, проживающими в городе Москве и относящими себя к различным национальностям, а также их отношения с органами власти, должностными лицами органов власти города Москвы, возникающие в связи с реализацией прав и свобод, связанных с национальной принадлежностью граждан…”. Авторы не отступили от традиционных “межнациональных отношений”, они просто добавили к ним отношения граждан с органами власти (подразумевается, что они не имеют “национальной принадлежности”) и потому убрали приставку “меж-”. Но мало ли в какие отношения вступают между собой граждане, чтобы реализовать свои в сущности универсальные права и обеспечить свои особые потребности! Законодательством установлены неприкосновенность частной жизни и пределы государственного вмешательства в деятельность некоммерческих организаций и СМИ, в имущественные, семейные и прочие отношения. Кроме того, субъект федерации, по Конституции, не имеет полномочий заниматься регулированием прав и свобод человека и гражданина и прав меньшинств. Непонятно, что же именно собираются регулировать авторы проекта. Опять получаются сапоги всмятку. Или Статья 1 — это заявление о готовности власти неограниченно вмешиваться в те общественные отношения, которые она же отнесет к “национальным”, или это, как говорил классик марксизма, “пустейшая фраза”. В обоих случаях — весьма сомнительное достижение авторского коллектива.
Авторы, мягко говоря, лукавят, когда пишут в пояснительной записке, что “законопроект направлен, в частности, на введение (имплементацию) в правовую систему Москвы подходов международного права в области национальных отношений”.
Во-первых, международному праву неизвестен термин “национальные отношения”. В законодательстве Великобритании, США и некоторых других стран используется понятие “расовые отношения”, но оно связано исключительно с предотвращением и ликвидацией дискриминации. В континентальной Европе по аналогии начинает использоваться выражение “этнические отношения”, но не как правовой термин, а как широкое описательное понятие, охватывающее все общественные явления, где каким-либо образом проявляется этничность. Слово “этнические” здесь — не сущностная характеристика, а субъективный элемент, признак того, что в обществе определенным отношениям приписывается этнический смысл. Этот термин — “этнические отношения” вполне уместен в литературе, прежде всего социологической, но едва ли может найти применение как правовое понятие.
Во-вторых, имеющееся сходство с подходами международного права — чисто внешнее. Есть два основных подхода к тому, что авторы обозначили как “национальные отношения”. Это: 1) предотвращение и ликвидация дискриминации и 2) защита меньшинств (включая гарантии прав лиц, относящимся к меньшинствам). По существу, авторы воздержались от использования соответствующей терминологии международных документов. На первый взгляд, использованный авторами термин "недискриминация" российскому праву неизвестен, но используется в ряде международных инструментов и в работе международных организаций, а потому представляет собой полезную новеллу.
Принцип недискриминации устанавливается многими международными конвенциями по правам человека и означает, что защищаемые этими инструментами права должны использоваться на недискриминационной основе (как, например, установлено Статьей 14 Европейской Конвенции по правам человека). Ссылка на этот принцип вне подобного контекста лишается смысла. В международном праве есть и другие понятия. Всеобщая Декларация прав человека (Статья 7) и 12 Дополнительный протокол к Европейской конвенции о защите прав человека устанавливают право на защиту от дискриминации. Ряд международных конвенций, в которых участвует РФ, в первую очередь, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, говорит о ликвидации и предотвращении дискриминации и устанавливает определенные позитивные обязательства государств. “Недискриминация” может рассматриваться лишь как очень узкий термин и частный элемент “ликвидации и предотвращения дискриминации”. Остается лишь гадать, почему авторы воздержались от использования именно последнего термина.
Можно согласиться с доводом авторов против использования понятия “национальные меньшинства”, который сводится к тому, что термин остается в стране крайне непопулярным (как пишут авторы в Пункте 7 Пояснительной записки, “прочно дискредитирован в массовом сознании нескольких поколений”). Кроме того, действительно, в РФ нет федерального закона о национальных меньшинствах (хотя термин присутствует в Конституции), едва ли он будет когда-либо принят, и это создает проблемы для законотворчества субъектов федерации. Довод же, что “необходимость ”защиты прав национальных меньшинств" с формально-логических и, что существенно, с психологических позиций предполагает ущемление этих прав “национальным большинством”, т.е. русскими в Москве" (Пункт 7 Пояснительной записки) — просто смехотворен. Этническое большинство здесь абсолютно ни при чем, международные инструменты из подобных допущений не исходят, а жертвой дискриминации может стать в принципе любой человек. Утверждение же, что “ущемления [меньшинств в Москве] в целом нет”, для человека, знакомого с московскими реалиями, звучит откровенно издевательски. Однако, дело в другом — избегание понятия “меньшинства” означает одновременно уход от тех реалий, которыми, в теории, и вызывается необходимость написания подобных законов. В Москве есть большинство, относящееся к “основной” культуре и люди, относящиеся к маргинальным культурам, потому имеющие особые потребности и оказывающиеся в уязвимом положении. Этим реалиям закон (по крайней мере открыто, на уровне установочных деклараций) не адресуется, и выражения типа “права на свободное сохранение и развитие национальной культуры, национального (родного) языка и национально-культурной самобытности” звучат как насмешка. Странно, что при этом авторы рассматривают свой текст как программную декларацию, призванную помимо прочего, позитивно воздействовать на общественное мнение. Возможно, термин “национальные меньшинства” в данной ситуации — не самое лучшее решение, но необходимой замены ему авторы не нашли, а, похоже, и не искали.
В отличие от “регулирования (меж)национальных отношений” за обоими международно признанными подходами (борьба с дискриминацией и защита меньшинств) стоит в основе своей простая правовая логика и понятные алгоритмы правоприменения. Упрощенно говоря, ликвидация и предотвращение дискриминации касаются тех общественных отношений, где расовая или этническая принадлежность человека не имеет отношения к делу, и потому не должна приниматься в расчет и служить основанием для ограничений или предпочтений. Защита меньшинств исходит из того, что у части общества есть свои особые потребности, которые должны учитываться, соответственно, наоборот этническая принадлежность людей становится релевантной. Разумеется, на деле все выстаивается сложнее. Прежде всего, два подхода накладываются друг на друга: защита меньшинств предполагает и их специальную защиту от дискриминации, поскольку меньшинства находятся в потенциально уязвимом положении, а нормы, касающиеся предотвращения дискриминации, устанавливают необходимость особых мер по защите уязвимых групп. В любом случае, речь не идет о новой сущности типа “межнациональных отношений” или о специальных правах, обусловленных этничностью. Потенциально защита от дискриминации может потребоваться любому человеку, а положения международных документов, касающиеся меньшинств, не устанавливают эксклюзивные права, а уточняют и детализируют универсальные права применительно к особой защищаемой категории и особому контексту.
Конечно, определенные институциональные решения можно предложить, пользуясь традиционным языком “(меж)национальных отношений”. Во-первых, такой подход только по недоразумению можно называть основанным на нормах международного права. Во-вторых, его использование представляется хотя и возможным, но неразумным с педагогической точки зрения. Кроме того, что такой подход неизбежно создает понятийную и концептуальную путаницу, он прививает людям представления об этнических отношениях как об особой сущности и подводит к восприятию этничности как “качества” человека, как фактору, которым может определяться отношение к человеку. Тем самым создаются возможности оправдания всевозможных фобий, расистского языка и расистских идеологий.

2. Замечания по содержанию

Основных претензий, связанных с содержанием законопроекта, три.
Первая — текст содержит ряд положений, противоречащих международным обязательствам, Конституции и федеральному законодательству РФ.
Вторая — текст не оригинален, в нем почти нет “сухого остатка”. Почти весь проект — это пересказ, очевидно, для справки, положений, уже имеющихся в федеральном законодательстве или федеральной “Концепции национальной политики”. Остальное — повторение уже имеющегося в актах исполнительной власти Москвы. То, что в Пояснительной записке выдается за новшество, таковым не является. Например, “особенно важная”, как пишут авторы, норма Статьи 15, устанавливающая, что затраты на финансирование мероприятий по поддержке национальных культур выделяются в бюджете города отдельной строкой, по существу уже установлена федеральным Законом “О бюджетной классификации Российской Федерации” в редакции от 2 марта 1998 г.
Третья — проект слишком декларативен. Авторы честно пишут в пояснительной записке, что проект “разрабатывается не в качестве свода конкретных правил разрешения проблемных ситуаций …, а как документ, направленный на создание политико-правовой и социально-психологической базы для подготовки конкретных нормативных правовых и распорядительных документов органов власти города Москвы”. Проект не предназначен ни для какого “регулирования”, он представляет собой декларацию, свод общих пожеланий относительно основных принципов и направлений официальной политики и не более того, даже если называть эти пожелания “нормами-принципами” или “нормами-задачами”. Устанавливается только один механизм их реализации — все конкретные вопросы передаются на усмотрение московской мэрии, то есть проект подтверждает уже сложившийся порядок. Не предусматриваются никакие гарантии проведения установленных норм в жизнь и никакая ответственность за их невыполнение. То, что в проект вписаны всевозможные торжественные обещания, сути дела не меняет.
Далее для удобства рассмотрения отдельных положений проекта, я разделю их на две части — как условно имеющие отношение к “недискриминации” (если пользоваться терминологией разработчиков) и к защите меньшинств.

а) Недискриминация

Положения, противоречащие законодательству. Текст, отрицающий дискриминацию, содержит ряд откровенно дискриминационных положений. Конкретнее, проблемы возникают в связи с использованием понятий “жители Москвы” и “лица, временно пребывающие на ее территории”. Дело не только в стилистике и в том, что эта терминология слишком напоминает хамское выражение “москвичи и гости столицы”. В Пояснительной записке справедливо указывается, что федеральное законодательство использует понятия “место жительства” и “место пребывания”, но смысл разграничения на этом основании “живущих” и “временно пребывающих” непонятен. Авторы, похоже, забыли, что Статья 3 Закона РФ "О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. устанавливает, что наличие или отсутствие регистрации не может служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Часть статей проекта не проводит различий между двумя категориями - "жителями" и "временной пребывающими". Часть — проводит, грубо противореча при этом международным обязательствам страны, Конституции РФ и федеральному законодательству. Не важно, что дискриминация предполагается по признаку места жительства (точнее, по признаку регистрации), а не непосредственно по этническому критерию: такая дискриминация столь же противоправна, как и этническая или расовая, кроме того, паспортно-прописочные ограничения на деле выступают основным инструментом этнической дискриминации.
Разница между “жителями” и “временно пребывающими”, по тексту проекта, в следующем. Статья 9 устанавливает, что лишь “жители Москвы самостоятельно определяют пути и формы своего национально-культурного развития”. Не очень понятно, что именно подразумевается под таковым “развитием”, но можно предполагать, что это неизбежно по сути своей касается осуществления таких фундаментальных прав и свобод, как права на неприкосновенность частной жизни, свободы мысли, совести и религии, свободы убеждений, свободы собраний и ассоциаций, права на образование, права свободно участвовать в культурной жизни общества и пр. Это права является неотъемлемыми; они не могут регулироваться субъектом федерации, есть, наконец, конституционная норма о недопустимости нарушения равноправия по признаку места жительства.
Статья 9 признает право на создание национально-культурных автономий и национальных общественных объединений в Москве только за “жителями Москвы”. Между тем, право каждого на объединение является конституционно гарантированным (Статья 30 Конституции РФ). Статьи 1 и 3 Закона “Об общественных объединениях”, касающиеся права на создания общественных объединений, не устанавливают никаких ограничений по признаку места жительства, иностранные же граждане имеют в этом отношении те же права, если иное не установлено федеральным законом или международным договором. Статьи 18 и 19 того же закона не устанавливают условий, связанных с местом жительства и гражданством, для учредителей, членов и участников общественных объединений. Согласно Статье 4, порядок создания и деятельности общественных объединений регулируется только федеральным законодательством, а не нормативными актами субъектов федерации. Федеральный закон “О некоммерческих организациях” от 12 января 1996 г. и федеральный закон “О национально-культурной автономии” от 17 июня 1996 г. также не устанавливают никаких ограничений, связанных с местом жительства учредителей соответствующих организаций.
Статья 9 странно сочетается со Статьей 13 (посвященной “правам на сохранение национальной культуры”), которая признает право создавать “негосударственные учреждения национальной культуры … и другие учреждения”, то есть некоммерческие организации и за “временно пребывающими”. Там же в Статье 13 говорится, что “временно пребывающие” наряду с “жителями” могут “иметь иные права в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы”. Непонятно, какие именно права и в соответствии с каким именно законодательством, если между федеральным законодательством и законодательством города Москвы, а также между федеральным законодательством и оцениваемым проектом имеются существенные противоречия.
Показательно, что законопроект защищает интересы только “жителей” в ситуациях, когда они могут быть нарушены “осуществлением права на создание национально-культурных автономий и национальных общественных объединений” (Статья 9). “Участие или неучастие в деятельности национально-культурных автономий и национальных общественных объединений не может служить основанием для ограничения прав и свобод” только “ жителей Москвы” (Статья 9). Статья 11 запрещает дискриминацию, то есть “действия, пропаганду или агитацию, направленные на ограничение законных прав и свобод” только в отношении “жителей Москвы”. Возможно, в последнем случае имеет место обычная небрежность составителей. В Статьях 5 и 6 говорится, например, о “недискриминации” не только “жителей Москвы”, но и “временно пребывающих”. Статья 15 говорит о “правах на свободное сохранение и развитие национально-культурной самобытности” только в отношении “жителей Москвы”.
Главное в том, что само по себе выделение субъектов прав в виде “жителей” или кого-либо еще с содержательной точки зрения в такого рода документе излишне. Суть проекта — в Москве запрещается дискриминация, городские власти с ней борются, а также всячески поддерживают определенного типа общественные объединения, учреждения и мероприятия. Эти идеи можно выразить и напрямую.
Политически неприемлемые недоговоренности и двусмысленности. Необходимо учитывать сложившуюся практику. Представители официальной власти не только в Москве, но и по всей стране совершенно неправомерно интерпретируют понятия “место жительства” и “место пребывания” соответственно как “адрес прописки (регистрации по месту жительства”) и “адрес регистрации по месту пребывания”. Получается, что в соответствии со сложившимся обычаем действие закона (в случае принятия) не будет распространяться на живущих в Москве, но не имеющих по разным причинам (обычно произвольно лишенных) регистрации. Именно в эту категорию, насчитывающую десятки и сотни тысяч человек, попадают основные группы риска — меньшинства, подвергающиеся дискриминации. Законопроект как бы снимает с власти ответственность за защиту этих людей. Немаловажно, что проект еще раз косвенно подтверждает сложившееся деление московского населения на группы живущие в разных правовых режимах. В Москве фактически сложился институт своего гражданства и возникла целая сословная лестница. Есть как бы полноправные граждане Москвы (лица с постоянной московской пропиской), есть иностранцы с видом на жительство (российские граждане, временно зарегистрированные на срок более 6 месяцев), есть кратковренно пребывающие иностранцы (российские граждане, временно зарегистрированные на срок менее 6 месяцев) и т.н. “нелегалы” — кто не смог зарегистрироваться или кому в регистрации было отказано. Люди, входящие в эти категории, имеют разные права, к ним предъявляются разные требования; а кроме того есть еще граждане, прописанные в Московской области, иностранцы, лица, имеющие статус беженца и пр. Поддержание этой иерархии тесно переплетено с этнической дискриминацией, поскольку система регистрации и контроля за ней дает исполнителям значительную свободу действий и провоцирует дискриминационное поведение. Проект не только не ориентируется на преодоление этой системы, но и определенно направлен на ее закрепление. В проекте (Статья 10) есть оговорка о том, что “ничто в настоящем законе, других законах и нормативных правовых актах города Москвы не может быть использовано для нарушения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права”, однако, как известно, препятствием для нарушений такие декларации не служат.
Проект содержит общие положения о запрете дискриминации и об ответственности за дискриминацию. Статья 11 декларирует, что “органы власти города Москвы, их должностные лица принимают необходимые меры для предотвращения и пресечения указанных действий [дискриминации] и несут предусмотренную законодательством Российской Федерации и города Москвы ответственность за непринятие таких мер”. Статья 22 декларирует в общем виде ответственность за нарушение данного закона. Авторы прекрасно знают, как следует из что Пункта 10 Пояснительной записки, что законодательством РФ и Москвы такая ответственность не предусматривается, однако считают нужным упомянуть про нее как существующую, поскольку это якобы имеет “большое общественно-психологическое значение”. Большего издевательства над самой идеей законности трудно и придумать.
То, чего в проекте не хватает. Авторы пишут в Пояснительной записке, что органы власти Москвы не могут устанавливать конкретные меры ответственности за дискриминационные действия. Это не совсем так — субъекты федерации имеют право устанавливать административную ответственность за использование нацистской символики, и Москва этим право уже воспользовалась. Раз закон видится авторам как в первую очередь справочный материал, могли бы про это упомянуть. Из тех же соображений дать ссылку на уголовную, гражданскую и дисциплинарную ответственность за дискриминацию и разжигание национальной вражды, устанавливаемую (хотя скорее в теории) исключительно федеральным законодательством
Трудно поверить, что проект писали люди, якобы знакомые с международным опытом и на него ориентирующиеся. Действительно, субъект федерации в целом не может устанавливать ответственность за действия или бездействие дискриминационного характера. Однако в принципе ликвидация и предотвращение дискриминации этим не ограничиваются. Есть целый ряд мер, который городские власти могли бы при желании принять на практике и закрепить в нормативно-правовом акте. Например, с ноября 1999 г. при мэрии действует “горячая линия”, реагирующая на жалобы граждан. Можно было бы закрепить ее статус в законе. Можно сделать большее — закрепить механизм создания городской мониторинговой службы, отслеживающей проявления дискриминации и разжигания этнической вражды, деятельность военизированных и экстремистских организаций. Можно было бы ввести должность уполномоченного по проблемам дискриминации, создать не подчиненную исполнительной власти, независимую или формируемую на паритетных началах комиссию. Такой институт мог бы иметь как минимум полномочия запрашивать и получать от любых городских служб и должностных лиц необходимую информацию, оказывать консультации, выносить предложения в частности касающиеся кадровой политики. Вполне реально ввести обязательную экспертизу всех городских правовых актов для выяснения того, не создает ли практика их применения предпосылок для дискриминации. Можно было бы обязать городскую исполнительную власть проводить в жизнь программы повышения толерантности государственных служащих и сотрудников правоохранительных органов. Если на подобное нет средств, то зачем нужно раздавать роскошные обещания о “создании условий для свободного выражения, сохранения и развития … национально-культурной самобытности, удовлетворения … национально-культурных, национально-образовательных и иных запросов”?

б) Защита меньшинств

Отсутствие самостоятельного содержания. Положения Глав III и IV (Статьи 13-21) важны и, будучи последовательно примененными на практике, могут принести большую пользу. Однако, почти все они воспроизводят (иногда с небольшими текстуальными изменениями) общие нормы соответствующих федеральных законов. Исключения представляют собой тоже пересказ, но уже принятых актов органов исполнительной власти Москвы.
Декларативность. В проекте почти нет конкретных и четких обязательств органов власти Москвы в отношении поддержки меньшинств. В целом положения проекта, касающиеся взаимодействия власти с национально-культурными автономиями и поддержке культуры и образования меньшинств, менее подробны, чем соответствующие статьи Закона “О национально-культурной автономии” (Статьи 11-19) и устанавливают более низкий уровень гарантий. Предусматривается только один механизм реализации — решение всех содержательных вопросов передается на усмотрение мэрии. Сложно говорить о законодательных гарантиях чего бы то ни было, если в проекте используются расплывчатые и не обязывающие формулировки типа в Статье 15: “Поддержка органами власти города Москвы права жителей Москвы …. ”может обеспечиваться" (Статья 15), “[власти] содействуют реализации права на поддержку”, “могут создаваться” (Статья 21) и пр. Может обеспечиваться — следовательно, может и не обеспечиваться; могут создаваться — могут и не создаваться. В бюджете Москвы ассигнования, “направляемые на финансирование мероприятий по поддержке национальных культур”, могут выделяться, а могут и не выделяться отдельной строкой (Статья 15). Статья 20 проекта, например, говорит уже не об отдельной строке, а о том, что власти “предусматривают в бюджете города Москвы ассигнования” на поддержку соответствующих программ и мероприятий. Едва ли можно ожидать, что принятие проекта в виде закона изменит что-либо в сложившейся практике.
То, чего в проекте не хватает. Федеральное законодательство содержит общие положения и оставляет многие важнейшие вопросы без ответа. Ответы могло бы дать законодательство субъектов федерации, но в данном случае московский проект не вносит никакой дополнительной ясности. Вот некоторые из вопросов, которые должны были бы найти разрешение именно в региональном законе.
Каковы процедуры создания государственных и муниципальных “учебных учреждений с этнокультурным компонентом”? Каким образом выявляются и учитываются потребности соответствующих групп населения? Обязаны ли органы образования учитывать инициативы общественных объединений и НКА, направленные на создание учебных заведений “с этнокультурным компонентом”? Есть ли критерии необходимости и достаточности, на основе которых могут устанавливаться обязательства государства по созданию и содержанию таких учреждений? Каковы гарантии от их закрытия или “перепрофилирования”, если у региональной исполнительной власти изменятся приоритеты? Какого рода методическую помощь может оказывать государство в деле создания, аттестации и аккредитации негосударственных учебных заведений “с этнокультурным компонентом”?
Кто и каким образом определяет объемы финансовых ресурсов, выделяемых на поддержку меньшинств (образования, культуры, СМИ и пр.)? Кто и как устанавливает приоритеты? Есть ли какие-то алгоритмы определения общественных потребностей, связанных с поддержкой языка и культуры меньшинств? Как распределяются ресурсы, предназначенные для поддержки деятельности НКА и НКО?
В настоящее время ответ на эти вопросы очень прост — все делается по усмотрению чиновника. Проект направлен на то, что сохранить этот механизм. Общие слова о “консультациях” с общественностью ясности не вносят, они не являются препятствием для того, чтобы работал традиционный принцип: кому хотим — тому даем. Если все решает московское правительство при отсутствии четких и прозрачных процедур конкурсного отбора, то, во-первых, выстраивается, как говорят экономисты, коррупционно уязвимая схема; во-вторых, легализуется механизм отбора и поддержки избранных “карманных” организаций.
Статья 20 содержит положение о том, что финансовая поддержка национально-культурных автономий и национальных общественных объединений может осуществляться на основе договоров с органами власти города Москвы. Договоры упоминаются в Статье 19 Закона “О национально-культурной автономии”, но только в контексте целевой поддержки конкретных мероприятий. В Законе “Об общественных объединениях” (Статья 17) речь идет о договорах в более широком значении. Остается неясным, в каком смысле термин “договоры” используется в проекте. Имеются в виду грантовые соглашения или что-то иное? В любом случае, остается не проясненным, каков механизм отбора кандидатов на заключение контрактов. Есть обоснованные подозрения, что договора будут заключаться келейно с “особо приближенными” к мэрии организациями.
Политически сомнительная двусмысленность. Статья 18 устанавливает, что “национально-культурные автономии, особенно имеющие статус московских региональных, пользуются приоритетом перед национальными общественными объединениями при рассмотрении органами власти города Москвы вопросов государственной поддержки национальных объединений”. Между тем, хотя вопросы поддержки со стороны власти формулируются по-разному в законах “Об общественных объединениях” и “национально-культурных автономиях”, между ними нет противоречия. Федеральным законодательством не устанавливаются никакие преимущества НКА, более того, Закон “Об общественных объединениях” определяет механизмы государственного финансирования деятельности общественных объединений более подробно, чем НКА и предлагает больше возможностей. Таким образом, провозглашение преимуществ НКА с юридической точки зрения не имеет оснований. Оба закона предусматривают поддержку не организаций как таковых, а общественно значимых программ и мероприятий. Кстати, и Статья 20 проекта говорит о поддержке не организаций, а программ, проектов и мероприятий. Общественная же значимость не может определяться организационной формой общественного объединения. Авторы проекта признают в Пункте 11 Пояснительной записки, что “ряд авторитетных национальных общественных объединений не входят в состав НКА, а в некоторых общинах местные и, соответственно, региональные автономии вообще не создаются (украинцы, греки, литовцы, буряты, и др.)”. Какой же в таком случае смысл дискриминировать эти организации по совершенно произвольным основаниям? Непонятно, где же декларируемый “учет специфики Москвы”.

3. Замечания по тексту

В тексте встречаются пустые, с практической точки зрения бессмысленные положения. Где может найти применение мудрость Статьи 6, гласящей, что “национальные отношения в городе Москве как столице и субъекте Российской Федерации должны строиться с учетом интересов жителей Москвы и лиц, временно пребывающих на ее территории”? Что значит предусматриваемое Статьей 8 сохранение “общего культурного пространства в городе Москве”? Воодушевляет Статья 14: “Порядок осуществления национально-культурных обрядов и традиций на территории города Москвы определяется законодательством Российской Федерации и законодательством города Москвы”. Какие именно обряды и традиции будут регулироваться московскими властями — свадьбы, поминки? Подобное даже неловко комментировать. Любопытна и Статья 16: “Органы власти города Москвы содействуют свободе использования национальных языков на территории города Москвы при условии сохранения единого языкового пространства”. Что значит “сохранение единого языкового пространства”? Власть боится, что русский язык будет вытеснен, например, английским или украинским? Использование любого языка кроме русского “единство” этого пространства в той или иной мере нарушает. Как же тогда быть со свободой использования языков?

4. Замечания по существу дела

В Москве стараниями различных властных структур, прежде всего мэрии, Мосгордумы и ГУВД, создана система, имеющая признаки, приводимые в Статье 2 Международной Конвенции “О пресечении преступления апартеида и наказания за него” от 30 ноября 1973 г. с целью определения “преступления апартеида”, “сходной с ним политики и практики расовой сегрегации и дискриминации” и “систематического угнетения”. То, как эта система работает в Москве, секретом ни для кого не является — на эту тему регулярно высказываются СМИ, общественные объединения и специалисты. В основе систематической дискриминации и преследования этнических меньшинств в Москве, как и других регионах РФ, лежат “паспортный режим” и система обязательной регистрации. С паспортной системой непосредственно не связана только практика систематической фабрикации уголовных дел против чеченцев и других выходцев с Кавказа и из Средней Азии. Вопреки распространенному мнению, основным механизмом дискриминации является не ограничение пресловутой “прописки”, а т.н. “регистрация по месту пребывания”, контроль над регистрацией и увязка прав граждан с ее наличием. То, что “паспортная система” в Москве, как и в других регионах РФ, работает в дискриминационном режиме, является, по-видимому, в большей мере вопросом технологии, а не идеологии. Иными словами, паспортная система, “нейтральная” в этническом отношении на уровне нормативных предписаний, устроена и функционирует так, что ее жертвами в первую очередь становятся люди, относящиеся к меньшинствам. Во всяком случае, пока нет неопровержимых доказательств того, что московская власть отдает кому бы то ни было приказы о целенаправленном преследовании выходцев с Кавказа и из Средней Азии. Тем не менее, власть прекрасно осведомлена о существе проблемы, и нежелание ее обсуждать вместе со стремлением оставить все как есть является осознанной и недвусмысленной позицией.
С другой стороны, московские власти, как и власти многих других регионов, поддерживают, в том числе и финансово, общественные объединения меньшинств и их мероприятия, регулярно консультируются с “национальной общественностью” и обеспечивают работу образовательных учреждений “с этнокультурным компонентом”. Эта поддержка, хотя и не имеет законодательных гарантий, носит регулярный характер и, безусловно, должна рассматриваться как нужное и полезное дело.
Две стороны московской “национальной политики” принципиально несравнимы. Во-первых, масштабом: дискриминация влияет самым ощутимым образом на повседневную жизнь сотен тысяч или миллионов человек, поддержка “национальных” объединений, по существу дела, клубов по интересам, адресована нескольким сотням активистов и нескольким тысячам потенциальных клиентов — посетителей фольклорных мероприятий и родителям детей, обучающихся в школах с “этнокультурным компонентам”. Во-вторых, качественно: в первом случае речь идет о базовых, повседневных интересах — возможности безопасно ходить по улицам, иметь гарантии неприкосновенности личности и жилища, во втором — преимущественно о проведении досуга.
Московские власти делают вид, что работа “паспортной системы” к “национальной политике” никакого отношения не имеет, а сама “политика” сводится только к отношениям власти с этническими ассоциациями и к поддержке фольклорных мероприятий. Многие эксперты, к сожалению, придерживаются сходной позиции, пытаясь показать, что две стороны “национальной политики” вполне сопоставимы и одна как бы оправдывает и искупает вторую.
Разработка закона “о национальных отношениях” выглядит на этом фоне вполне логичной. Представленный проект никоим образом не предназначен для того, чтобы менять сложившуюся систему или создавать какие-либо дополнительные гарантии. Проект в очередной раз провозглашает любимые лозунги московской власти: о “специфике” московского региона (которая якобы не позволяет подходить к Москве с общей меркой, хотя непонятно, чем Москва с точки зрения этнического состава отличается от большинства других российских городов) и о сортировке московского населения на “жителей”, “временно пребывающих” и всех прочих. В первом случае закон выполняет идеологическую функцию — как подтверждение правомерности и неизменности курса, проводимого московской мэрией. Во втором — создает дополнительный механизм дискриминации приезжих. Наконец, принятие подобного закона неизбежно станет очередной “потемкинской деревней” — его можно предъявлять и зарубежным наблюдателям, и “национальной общественности” как достижение московской “национальной политики”. Показательно, что в настоящее время разработкой подобных законов занимаются два самых неблагополучных с точки зрения дискриминации меньшинств субъекта федерации — Москва и Краснодарский край.

5) Выводы.

Проект закона содержит ряд положений, противоречащих законодательству, направленных на дискриминацию по признаку места жительства (а точнее, по признаку регистрации) и опосредованно ведущих к этнической дискриминации. Остальные положения декларативны и не содержат ничего конкретного и нового по сравнению с федеральным законодательством. Важнейшие вопросы, которые в принципе могут быть урегулированы подобным нормативно-правовым актом, в проекте просто проигнорированы. Многие формулировки неприемлемы или сомнительны с политической точки зрения, в частности потому, что они косвенно оправдывают сложившуюся дискриминационную практику. Само по себе принятие такого закона выглядит как пропагандистская акция, оправдывающая московскую политику в области миграции и в отношении этнических меньшинств. Принятие закона с подобной концептуальной основой и подобного содержания представляется неприемлемым. Содержание проекта и его терминология таковы, что не позволяют рассчитывать на возможность его переработки до приемлемого состояния.

3.02.2001