Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 48 (специальный)
17 января 2003 года
Чужим - ни равноправия, ни гражданства
Заключение о Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в РФ"
Маргарита Петросян
Общие замечания
В течение одиннадцати лет Российская Федерация существовала без закона, регулирующего правовое положение иностранцев на ее территории. Хотя формально продолжал действовать соответствующий закон СССР, на практике к преобладающей части иностранных граждан и лиц без гражданства (а это - граждане бывшего СССР, принявшие гражданство новых государств или не принявшие гражданства) он не применялся. Его было невозможно "натянуть" на новую ситуацию, как невозможно натянуть детский ботинок на ногу взрослого человека. В результате сложилась ситуация, при которой только получение гражданства могло обеспечить таким лицам выход из правового вакуума. Неуклюжие попытки МВД обосновать предпринимаемые ими в последние годы ограничительные меры в отношении этой категории лиц ссылкой на союзный закон окончательно запутали ситуацию. Необходимость принятия нового закона, регулирующего правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, давно стала очевидна.
Но принятый Государственной Думой в мае 2002 года Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", вопреки своему названию, не столько определяет правовое положение иностранцев, сколько регулирует, преимущественно с помощью ограничительных и запретительных мер, условия и порядок их доступа на территорию РФ, учета, контроля за проживанием и трудовой деятельностью, их высылки и депортации.
Что же касается собственно прав и обязанностей иностранцев, то законодатель ограничивается воспроизведением части 3 статьи 62 Конституции, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (ст.4). Но в Конституции после слов "федеральным законом" следует принципиально важное дополнение "или международным договором Российской Федерации", которое в ст.4 Закона опущено. Между тем, "международный договор" - это и международные пакты по правам человека, и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, и ряд других международных документов, ратифицированных Российской Федерацией. Некоторые положения Закона нарушают не только международные обязательства РФ, но также конституционные нормы и принципы:
1) принцип свободы выбора места пребывания и жительства (п.2 ст.11);
2) принцип судебной защиты прав и свобод (ни в одной из статей закона не предусмотрена возможность судебного обжалования неблагоприятных решений государственных органов и должностных лиц);
3) принцип отделения религиозных объединений от государства и их равенства перед законом (п.4 ст.13).
Анализ Закона крайне затруднителен в силу того, что в нем отсутствует внятная концепция и четкая структура. Вследствие этого заинтересованное лицо, для которого закон устанавливает правила поведения и является руководством к действию, не в состоянии разобраться в этих правилах самостоятельно, что дает органам, применяющим закон, широкие возможности для манипулирования. Так, например, нормы, касающиеся трудовой деятельности иностранных граждан, разбросаны по четырем разным главам Закона. В результате очень трудно составить целостное представление о том, каковы возможности и условия трудоустройства и трудовые права иностранных граждан.
К этому следует добавить, что Закон предполагает издание не менее 14 подзаконных актов, включая регулирующие выдачу разрешений на временное проживание и видов на жительство, в отсутствие которых он практически не может применяться. /Прим. редактора: некоторые из этих актов (см. приложения к данному спецвыпуску) вступили в силу с 1 ноября 2002 г. и не прояснили многих проблем, указанных авторами приводимых нами заключений./
Категории иностранных граждан, находящихся на территории РФ
Закон формально не отменяет, но практически сводит на "нет" режим безвизового въезда и пребывания на территории РФ. Для безвизового въезда, так же как для въезда по визе, необходимо наличие приглашения. При этом лица, въехавшие в страну в безвизовом порядке, оказываются в худшем положении, чем обладатели визы. Если срок пребывания иностранного гражданина, въехавшего в РФ по визе, определяется сроком действия выданной ему визы, то для тех, кто въехал в безвизовом порядке (граждане СНГ, кроме Грузии, и лица без гражданства - граждане бывшего СССР, проживающие на их территории) зафиксирован предельный срок пребывания - 90 суток, с возможностью его продления в случае заключения трудового договора не более чем на один год с момента въезда (п.5 ст.5). По истечении этого срока лицо может быть депортировано.
Все иностранцы, въехавшие на территорию РФ, подразделяются на три категории: временно пребывающие, временно проживающие (до 3 лет) и постоянно проживающие.
Разрешение на временное проживание может быть предоставлено как временно пребывающему иностранцу, так и иностранцу, проживающему за рубежом. Но поскольку срок выдачи разрешения на временное проживание составляет 6 месяцев, то большая часть временно пребывающих иностранцев - граждан и жителей СНГ, чей срок временного пребывания по общему правилу не может превышать 90 суток, этой возможностью воспользоваться не могут. В ст.7 Закона предусмотрены основания для отказа в выдаче разрешения на временное проживание и его аннулирования. Они изложены в виде единого перечня, хотя очевидно, что применительно к выдаче разрешения и к его аннулированию такие основания не совпадают. Результатом такого подхода стала возможность отказа в выдаче разрешения, если лицо "по истечении трех лет со дня въезда не имеет в РФ жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством" (п.9 ст.7). Хотя очевидно, что это основание применимо только к аннулированию разрешения, и то, скорее, теоретически, поскольку разрешение на временное проживание выдается сроком на 3 года, и продление его законом не предусмотрено. Столь же бессмысленным, применительно к отказу в выдаче разрешения, является п.10 ст.7 ("выехал из РФ в иностранное государство для постоянного проживания").
Но если эти "огрехи" можно отнести за счет небрежности или недостаточной культуры законотворчества, то п.2 ст.11, устанавливающий, что временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменить место проживания в пределах субъекта федерации, на территории которого ему разрешено проживать, или избрать место проживания вне пределов этого субъекта федерации, является откровенным и грубым нарушением Конституции РФ (ч.1 ст.27), гарантирующей каждому, кто законно находится на территории РФ, свободу выбора места пребывания и жительства. Следствие этого нарушения - противоречащее Конституции запрещение временно проживающему иностранцу осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта федерации, "на территории которого ему разрешено временное проживание" (п.5 ст.13). Характерно, что это запрещение соседствует с декларативным провозглашением права иностранных граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию в п.1 этой же статьи.
Для маскировки этих нарушений был использован довольно наивный юридический прием. В определении понятия "временно проживающий", приведенном в ст.2 ("Основные определения"), говорится об иностранном гражданине, временно проживающем в Российской Федерации, а не в ее регионе. "Прописка" в конкретном регионе не числится среди необходимых условий получения разрешения на временное проживание, установленных Законом. Однако это условие заложено, хотя и в неявной форме, в ст.6, предусматривающей, что разрешение на временное проживание выдается "в пределах квоты". При этом не разъясняется, что "квота" подразумевает ограничение временного проживания конкретным регионом, а тем более - конкретным адресом.
Трудоустройство и трудовые отношения
Нормы, регулирующие эту область отношений, не приведены в систему, что отрицательно сказывается на качестве регулирования и придает ему хаотический характер. Оставляя подробный анализ этих норм специалистам в области трудового права, считаю возможным ограничиться краткими замечаниями.
Возможности трудоустройства и трудовой деятельности иностранного гражданина поставлены в зависимость от той категории, к которой принадлежит конкретное лицо.
Ст.2 вводит термин "иностранный работник", под которым подразумевается временно пребывающий в РФ иностранный гражданин, работающий по трудовому договору или по гражданско-правовому договору на выполнение работ. Ст.13 Закона устанавливает, что иностранный работник может осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу.
На две другие категории иностранцев (временно проживающих и постоянно проживающих) это требование не распространяется. Не распространяется оно и на некоторые разряды временно пребывающих иностранцев: журналистов; некоторых работников иностранных юридических лиц; сотрудников дипломатических, консульских служб и международных организаций, а также на их прислугу; студентов-иностранцев, работающих во время каникул или подрабатывающих в свободное время в своих учебных заведениях как учебно-вспомогательный персонал; лиц, приглашенных в качестве преподавателей образовательных учреждений. В последнем случае установлено исключение для преподавателей общеобразовательных учреждений "профессионального религиозного образования": они приравнены к "иностранным работникам". Рационального объяснения это исключение не имеет: по-видимому, его следует рассматривать как мелкую пакость в адрес не приветствуемых РПЦ религиозных конфессий. Но ради нее законодатели не остановились перед нарушением принципа отделения религиозных объединений от государства (ч.2 ст.14 Конституции).
О необоснованных ограничениях в трудоустройстве временно проживающих иностранных граждан было сказано выше.
Въезд трудовых мигрантов ("иностранных работников") в соответствии со ст.18 осуществляется на основании приглашения работодателя, который имеет разрешение на использование труда этой категории лиц. Одновременно с приглашением работодатель оформляет разрешение на работу для каждого иностранного работника. В ст.18 ничего не говорится ни о сроке заключаемого с иностранным работником договора, ни о возможности его продления. В этой и ряде других статей Закона чрезвычайно подробно изложены все нюансы взаимоотношений работодателя и государственных органов по поводу выдачи разрешений, внесения средств на обратный выезд иностранного работника, его депортацию, учета, контроля и т.п. Однако почти не затронуты вопросы правового положения этой категории трудящихся - ни оплата труда, ни условия труда, ни медицинское страхование иностранных работников, ни последствия досрочного расторжения договора, по-видимому, законодателя не интересовали. Единственная конкретная норма (п.13 ст.18) предоставляет иностранному работнику право в случае аннулирования выданного работодателю разрешения на привлечение иностранной рабочей силы или в случае прекращения деятельности работодателя заключить новый договор с другим работодателем, имеющим соответствующее разрешение, на период, оставшийся до истечения срока разрешения на работу, и то при условии, что этот период превышает три месяца. Но эту норму вряд ли можно рассматривать в качестве гарантии.
В наиболее трудном положении оказываются иностранные работники, въезжающие в РФ в безвизовом порядке (а именно они, как известно, составляют основную массу трудовых мигрантов). Согласно п.5 ст.5, который устанавливает срок временного пребывания при безвизовом въезде, срок действия заключенного с такими лицами трудового договора не может превышать 1 года. Это ставит их в положение временных или сезонных рабочих, особенно зависимых от работодателя.
Статья 37 Закона и последствия ее применения
Один из наиболее серьезных, если не главный порок Закона состоит в том, что он игнорирует реальную ситуацию и не содержит никаких переходных положений, призванных урегулировать положение иностранцев и лиц без гражданства, въехавших в РФ в предшествующие годы на законных, применительно к действовавшему в тот период регулированию, основаниях и постоянно проживающих на ее территории.
Единственная норма Закона, затрагивающая эту ситуацию (ст.37), содержит категорическое предписание, адресованное тем, кто прибыл в страну "в порядке, не требующем получения визы" до вступления Закона в силу, обратиться в течение 60 суток с момента вступления Закона в силу за получением миграционной карты. С этого момента отсчитывается срок их временного пребывания в РФ (90 суток). Поскольку в ст.37 нет никакой оговорки о том, что это требование не распространяется на тех, у кого имеется вид на жительство, можно придти к выводу о том, что все, кто когда-либо въехал в РФ на основании Бишкекского соглашения или взаимных соглашений о безвизовом передвижении, и все лица без гражданства - граждане бывшего СССР, становятся лицами в статусе временно пребывающих. Это означает, что они должны обращаться за разрешением на временное проживание, которое, скорее всего, не смогут получить до истечения этих 90 суток. Если же все-таки они сумеют получить такое разрешение, то через год после этого получат право обратиться за видом на жительство. Проще говоря, они должны все начинать с нуля. Но это в лучшем случае; в худшем - они становятся нелегалами. Это абсурдная ситуация.
Но если даже допустить, что формулировка ст.37 будет толковаться в том смысле, что лица, получившие вид на жительство до вступления в силу Закона, сохраняют свой статус постоянно проживающих на территории РФ, все равно в категорию нелегалов попадает обширный круг лиц, длительное время проживающих в России, но не получивших гражданства, либо статуса беженца или иного защитного статуса, либо вида на жительство не столько по собственной вине, сколько из-за неправильного и произвольного применения законодательства или из-за непредоставления информации, или предоставления дезориентирующей информации государственными органами, на которые возложено применение этого законодательства.
К этой категории можно отнести:
- Лиц - граждан бывшего СССР, которые постоянно проживали на территории РФ к моменту принятия Закона о гражданстве 1991 года, но не были признаны российскими гражданами (бакинские армяне, месхетинские турки), либо те, у кого не были приняты документы на приобретение гражданства под предлогом отсутствия регистрации по месту жительства.
- Иностранных граждан, у которых не принимались заявления о предоставлении вида на жительство под предлогом отсутствия регистрации по месту жительства (в Москве, например, им отказывают в регистрации по месту жительства даже при наличии жилья, принадлежащего им на праве частной собственности).
- Афганских беженцев ("беженцев на месте"), которым без достаточных оснований было отказано в предоставлении статуса беженца, но которые не подлежат депортации ввиду опасности для жизни в стране исхода.
- Иностранных граждан (главным образом граждане СНГ), подавших документы о приеме в гражданство до принятия нового Закона о гражданстве, ходатайства которых были возвращены без рассмотрения в нарушение установленного порядка производства по вопросам гражданства.
Однако при решении вопроса о легализации видами на жительство иностранных граждан и лиц без гражданства, в течение длительного времени проживающих на территории РФ, помимо факта ущемления их прав вследствие ограничительной правоприменительной практики, следовало бы учитывать и такие обстоятельства, как добросовестное заблуждение из-за недостаточной информированности, наличие прочных и длительных социальных связей и гуманитарные соображения.