Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 48 (специальный)
17 января 2003 года
Чужим - ни равноправия, ни гражданства
Заключение о Федеральном законе "О правовом положении иностранных граждан в РФ"
Ольга Зименкова
Общие замечания
Факт принятия Закона РФ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" следует считать положительным, поскольку действовавший до принятия этого закона Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" 1981 года с изменениями 1996 года явно устарел и не отражал новой сложившейся реальности. Многие нормы этого закона фактически не действовали и не могли применяться правоприменительными органами.
Законодательство Российской Федерации, регулирующее правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, к настоящему моменту составляет весьма обширный объем законодательных и иных нормативных актов, не всегда согласованных между собой и содержащих не объяснимые логически изъятия из национального режима, предоставленного иностранным гражданам и лицам без гражданства в силу ч.3 ст.62 Конституции РФ (например, предоставление национального режима иностранным гражданам обусловлено наличием взаимности в отношении исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности - ст. 36 Патентного закона РФ, ст.47 Закона РФ о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров и ряда других законодательных актов в области охраны промышленной собственности; ведение архитектурной деятельности иностранцами в отсутствие международного договора, устанавливающие иные правила, разрешается только совместно с архитектором-гражданином РФ или юридическим лицом, имеющим лицензию - ст. 10 ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации").
С принятием нового закона о правовом положении иностранных граждан ожидалось создание общей правовой базы, которая отражала бы правовое положение (правовой статус) иностранных граждан и лиц без гражданства как совокупности прав и обязанностей публично-правового и частно-правового характера, сформированной на основе общепризнанных принципов и норм международного права. К сожалению, Закон РФ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" 2002 года не содержит целого ряда принципиальных норм, создающих основу статуса иностранцев.
Отмененный Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" 1981 года при всем его несовершенстве достаточно точно и полно отражал правовой статус иностранцев в публично-правовой сфере, в которой существуют ограничения прав иностранцев и запреты на занятие определенного рода деятельностью, и в сфере частно-правовой, в которой иностранцам предоставлен национальный режим. Порядку въезда и выезда на территорию страны и правилам пребывания иностранцев в стране в ранее действовавшем законе было уделено всего несколько статей. Вновь принятый закон, напротив, практически полностью посвящен правилам пребывания иностранцев в Российской Федерации, и не включает норм, касающихся собственно правового статуса, включенные же нормы явно недостаточны для определения правового положения или статуса. По сути, закон 2002 года - это возведенные в ранг закона правила пребывания иностранцев в России, ранее существовавшие в форме постановления правительства - Кабинета Министров СССР 1991 года.
В связи с изложенным, Закон о правовом положении иностранных граждан по своему содержанию направлен не на определение их правового статуса, а на установление миграционных квот, занятости иностранцев на территории России, передвижению мигрантов, имеющих разный статус, по территории России, установлению ограничений в правах и установлению "контроля и учета" нероссийских граждан, находящихся по тем или иным правовым основаниям в России.
В законе имеется значительное число "отсылочных" норм, отсылающих не к законодательным актам, а к нормативным актам правительства, как уже принятым, так и подлежащим разработке. Таким образом, закон не будет иметь прямого действия, а "обрастет" многочисленными актами исполнительной власти. Подобная законодательная практика приведет к еще большему разбуханию правовой базы, регулирующей статус иностранцев.
В законе не содержится необходимого перечня прав, которыми наделены иностранные граждане в России - имущественные и неимущественные права, право на социальное обеспечение, на труд, образование, жилище, участие в общественных организациях, на свободу совести и вероисповедание и иные права, которые и составляют статус иностранного гражданина.
Отдельные (постатейные) замечания
Ст.3. Формулировка статьи не соответствует п.4 ст.15 Конституции РФ. Второе предложение данной статьи, констатирующее, что "наряду с этим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется международными договорами Российской Федерации", не предусматривает приоритета норм международного права над внутренним законодательством РФ, установленным ч.4 ст.15 Конституции: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Отсутствует в ст.3 закона и положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что из сферы регулирования правового статуса иностранцев исключаются или, по крайней мере, не учитываются, предписания Международного билля о правах человека, Европейской конвенции о правах человека и основных свободах и другие международно-правовые нормы и принципы.
Аналогичные замечания касаются ст.4 закона, которая устанавливает национальный режим иностранных граждан в Российской Федерации вслед за ч.3 ст.62 Конституции, но при этом не содержит отсылки к международным договорам Российской Федерации.
Ст. 2 и 6 вводят новую категорию иностранцев по сравнению с ранее действующим законом - временно проживающие иностранцы. К ним отнесены не только лица (следует полагать - работники-мигранты), прибывающие на территорию России в пределах установленных квот, но и лица, находящиеся в России на иных законных основаниях. Например, родившиеся на территории РСФСР и РФ; ранее состоявшие в гражданстве СССР; нетрудоспособные родители, имеющие детей - российских граждан; супруги российских граждан. Однако для этих категорий срок, разрешающий временное проживание в России, установлен в три года. Согласно же ст. 7 закона, всем этим лицам может быть отказано в выдаче разрешения на временное проживание (либо оно может быть аннулировано) - если в течение указанных трех лет иностранный гражданин находился за пределами РФ более шести месяцев, не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в РФ в пределах прожиточного минимума, не имеет жилого помещения в РФ. Из указанного перечня лиц, конечно, следовало бы исключить супругов, нетрудоспособных родителей, детей нетрудоспособных родителей, поскольку для них указанные ограничения могут служить непреодолимым препятствием для дальнейшего проживания в России со всеми последствиями разрыва семейных и родственных связей и нарушением личных и имущественных прав.
Закон создает дискриминационный режим для иностранных инвесторов, лишая их права на проживание в России, если размер их инвестиций окажется в какой-то момент времени ниже установленного правительством уровня (подпункт 5 п.3 ст.7).
Пункт 5 ст.5, п.6 ст.6, п.3 ст.8, а равно ст. 31 не содержат указаний на защиту в суде принадлежащих иностранным гражданам личных, имущественных, семейных и иных прав, а также на обжалование в суде неправомерных действий должностных лиц, отказывающих в выдаче разрешений на временное пребывание, проживание или постоянное проживание иностранных граждан в России. Закон вообще лишь в двух статьях (п.9 ст.31 и п.5 ст.34) упоминает решение суда, но лишь применительно к содержанию в специально отведенных помещениях органов внутренних дел лиц, подлежащих депортации. Тем самым нарушаются законные права иностранных граждан на судебную защиту, предусмотренную Конституцией РФ и иным действующим законодательством.
Закон оперирует словосочетанием "режим пребывания (проживания)" иностранных граждан (п.7 ст.7, п.7.ст.9), который в прямом понимании создает впечатление, что все иностранцы в России находятся в некой "режимной зоне", а не в свободной демократической стране. Само понятие "режима пребывания" законом не разъясняется и позволяет административным органам самым широким образом его толковать, что может, и, скорее всего, приведет к массовому нарушению прав граждан. При этом, как отмечалось в п.4 заключения, иностранные граждане лишены судебной защиты своих прав и возможности обжаловать действия должностных лиц в суде.
Основанием отказа в выдаче разрешения на временное проживание (п.13 ст.7) и вида на жительство (п.13 ст.9) признается наличие одного из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний подлежит утверждению правительством. Закон такого перечня не содержит, и неясно, какие инфекционные заболевания признаются опасными, не войдут ли в этот перечень заболевания, которые российские граждане и иностранцы могут получить в общественных местах (краснуха, чесотка, гепатит и проч.). Без конкретизации в законе иностранцы не станут обращаться в медицинские учреждения за медицинской помощью, чтобы не подвергать себя и своих близких опасности быть выдворенными из России, что и создаст в конечном итоге инфекционную опасность для окружающих.
Перечень оснований для отказа в выдаче разрешений на временное проживание и на вид на жительство содержит во многих своих частях неопределенные формулировки, позволяющие применять административные меры воздействия по усмотрению административных органов, что создает основу для нарушения прав иностранных граждан.
Пункт 2 ст.11 содержит ограничения в передвижении временно проживающих граждан в части запрета на изменение своего места проживания. Такие граждане не вправе по своему желанию изменять место своего проживания не только вне пределов одного субъекта федерации, но и в пределах этого субъекта. Поскольку временно проживающими могут быть супруги, нетрудоспособные дети, родители и иные граждане, ограничение их прав входит в прямое противоречие с конституционным принципом свободы передвижения и выбора места жительства (ст.27 Конституции РФ). Например, супруг-иностранец не сможет временно проживать с родственниками своего супруга (родителями, детьми и проч.), выезжать на отдых, в туристические поездки, в деловые командировки, то есть будет крепостным в полном смысле этого слова. В свою очередь такое положение приведет к многочисленным нарушениям прав граждан - права на труд, отдых, занятие предпринимательской деятельностью, на охрану здоровья и медицинскую помощь (санаторное лечение, например), на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям и прочих прав, предусмотренных Конституцией РФ.
Ст. 7 и ст.9, ст. 18 п.9 подпункт 7. Неправомерным следует считать такое основание отказа в выдаче или аннулирования разрешения на временное проживание и вида на жительство как неоднократное (два и более раза в течение одного года) привлечение к административной ответственности за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации. В сочетании с п. 2 подпункт 3) ст.17, п.8 подпункт 8) ст.18 это означает, что отсутствие гражданина по любой, даже уважительной причине (болезни и пр.) в месте его проживания/пребывания требует от образовательных учреждений и работодателей незамедлительно информировать органы внутренних дел об этом факте. А это в свою очередь незамедлительно влечет наложение административного взыскания (фиксирование административного нарушения), что приводит, согласно закону, к отказе в выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство. Не ясно, задумывался ли законодатель, формулируя указанные положения, о том, что, скажем, отсутствие иностранного студента в общежитии в течение трех дней обязывает вуз или иное образовательное учреждение сообщать об этом факте в орган внутренних дел. Это влечет за собой наложение административного взыскания на студента. Два и более взыскания подобного рода влекут неблагоприятные последствия в виде отказа в выдаче разрешения на временное проживание и даже депортации (ст.31). Вряд ли вузы и иные образовательные учреждения, предоставляющие платные услуги в области образования иностранцам, будут выполнять указанные требования закона. Но зато им вполне открыт путь к взяточничеству и вымогательству под страхом высылки иностранного студента из России.
Пункт 8, подпункт 7 ст.18. Требование об информировании органов внутренних дел о нарушении иностранцем условий трудового договора или гражданско-правового договора само по себе создает ни что иное, как обязательное доносительство всех работодателей в отношении иностранцев. Но поскольку формулировка статьи дает возможность "направлять" информацию, а за не направление такой информации санкций не налагает, судьба иностранных работников оказывается полностью в руках работодателей. По сути, создана основа для произвола со стороны работодателей. Еще хуже обстоит дело с гражданско-правовыми договорами, нарушение которых по сроку исполнения, месту, порядку, качеству еще должно быть доказано в суде, а по рассматриваемому закону нарушения определяются работодателем в бесспорном порядке. В принципе, любой гражданско-правовой договор можно таким образом посчитать неисполненным или исполненным ненадлежаще и избавиться от работника, не уплатив ему причитающегося вознаграждения за выполненную работу/оказанную услугу. Это же замечание кается и п.2 ст.32 закона.
Пункт 2 ст.14. Нарушает положения Закона "Об иностранных инвестициях", Закон "Об акционерных обществах", Трудовой кодекс. Все предприятия с иностранными инвестициями в России пользуются национальным режимом и являются юридическими лицами российского права. Такие предприятия создаются в соответствии с указанными законами, и порядок назначения в них на руководящие и иные должности, в том числе иностранцев, определяется нормами этих законов, согласно порядку назначения/выбора на должность. Нормативным актом уровня правительственного постановления не допускается изменять порядок, установленный законом. В этой части закон прямо противоречит действующему законодательству.
Пункт 6 ст.21 существенно ухудшает положение иностранных граждан по сравнению с п.3 абз.2 Правил пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. № 212. В соответствии с указанным пунктом Правил, при утрате заграничного паспорта иностранный гражданин должен был незамедлительно уведомить об этом принимающую организацию и орган внутренних дел. Взамен паспорта ему выдавалась справка об утрате документа. Закон же предусматривает, что регистрация иностранных граждан, утративших в период временного пребывания в РФ документы, не производится, и иностранный гражданин обязан в этом случае не позднее чем через десять суток со дня получения им временного документа, выданного по его письменному заявлению об утрате документов, выехать из Российской Федерации. Таким образом, лицо, у которого документы украдены или потеряны (туристы в туристических поездках, родственники и знакомые, находящиеся в России по приглашению, лица, находящиеся в деловых поездках и лица, въехавшие в РФ в порядке, не требующем получения визы), подвергаются наказанию без какой-либо вины с их стороны. Фактически утрата документов влечет за собой высылку за пределы России, хотя законность пребывания таких граждан на территории РФ никем не оспаривается. Иностранные граждане лишены в этом случае права обжалования действий административных органов в судебном порядке. Данная статья закона прямо нарушает ст. 27 Конституции РФ и может быть (как и многие другие положения закона) обжалована в Конституционном суде РФ.
Особое беспокойство вызывает ст.37 закона. В России проживает большое число граждан, прибывших в Российскую Федерацию в качестве вынужденных переселенцев в порядке, не требующем получения визы. За многие годы жизни в России (до десяти лет) эти граждане (или многие из них) обзавелись жильем, имеют доказательства самостоятельного содержания себя и членов своей семьи, не нарушают законы, не страдают инфекционными заболеваниями, и, тем не менее, подвергаются насильственной высылке за пределы РФ в течение 90 суток со дня получения миграционной карты или со дня вступления в силу закона. Этим будут нарушены их личные и имущественные права, причинен непоправимый ущерб жизни, здоровью, достоинству личности, имущественному положению, поскольку в большинстве случаев возвращение на предыдущее место жительства для этих лиц невозможно. Указанная статья закона противоречит ст.17 и п.3 ст.62 Конституции РФ, так как нарушает национальный режим, которым пользуются иностранцы в России, а также - обязанность государства гарантировать права и свободы человека и гражданина (то есть граждан и не граждан РФ), согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции РФ. Высылка иностранных граждан этой категории в трехмесячный или пятимесячный срок с территории Российской Федерации делает их изгоями, а Российскую Федерацию ставит в разряд стран, мало общего имеющих с демократическими государствами мира, что, в свою очередь, отрицательно скажется на престиже страны.