Законотворческий процесс в Государственной Думе

ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 51
21 февраля 2003 года

Тема выпуска

Что такое Cовет Федерации?

22 января отклонен в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статью 9 Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и в Федеральный закон "О статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в архиве Zip, 5 Кб), внесенный депутатами Вадимом Бондарем и Борисом Надеждиным (СПС).

Этот проект был ответом правых на принятый 29 ноября 2002 года в первом чтении проект с похожим названием, внесенный депутатами-центристами Олегом Уткиным ("Единство"), Николаем Овчинниковым ("Народный депутат") и Николаем Шаклеиным ("Регионы России"). Принятый проект (см. 47 выпуск обзора) ставит делегированных региональными органами власти в верхнюю палату назначенцев в независимое положение по отношению к самим субъектам Федерации, которые они якобы призваны представлять. Отзыв назначенца ставится в зависимость от голосования самого Совета Федерации. Более того, верхняя палата получает возможность самоформирования, инициируя перед регионом вопрос об отзыве сенатора, ведущего себя, по мнению большинства членов, неправильно. Таким образом, член Совета Федерации, при условии верного следования всем указаниям Кремля, превращается почти в лорда, заседающего в палате пожизненно.

Эта линия на полностью управляемую верхнюю палату окончательно превращает федерализм в фикцию.

Интересно, что несовершенство действующего принципа формирования Совета Федерации вроде как признает и президентская сторона, сама же такую систему и сотворившая. Представитель Президента Александр Котенков публично соглашается, что лучше всего было бы избирать членов Совета Федерации на прямых выборах. Но за этими разговорами ничего не следует. По замечанию Надеждина, избирать верхнюю палату народу если и разрешат, то лет этак через семь.

Именно поэтому СПС решил предложить альтернативу поддержанному в первом чтении антифедералистскому проекту центристов. Содержательно законопроект Бондаря-Надеждина более чем сомнителен. С точки зрения тактической – попытка правильная, так как принятие иной версии в первом чтении неизбежно привело бы к столкновению взаимоисключающих конструкций и разрушило бы всю композицию.

Однако рассчитывать на удачу было довольно наивно. Даже если бы "Яблоко" втянулось в затеянную СПС интригу, нужного числа голосов набрать бы не удалось. В результате фракция Явлинского, отказавшаяся поддержать проект, выиграла очко, подтвердив бескомпромиссную приверженность идее выборности верхней палаты.

К сожалению, при всем этом никого не волнует суть дела: что собственно имел в виду условный народ Российской Федерации, принявший в 1993 году Конституцию именно в таком виде?

Проект Надеждина предполагал, по сути, императивный мандат члена Совета Федерации, голосующего по обязательному для исполнения указанию региональной власти, направившей его в Москву. При этом единственной защитной гарантией выступал запрет отзыва члена Совета Федерации в течение года со дня его назначения.

Конечно, процедуру отзыва, предусмотренную проектом Надеждина, нельзя назвать облегченной: принятие решения о досрочном прекращении полномочий сенатора (будь то от исполнительного или от законодательного органа) требовало двух третей голосов региональных депутатов. Но идеологии проекта это не меняло.

Если не знать о поддержанном в Правительстве худшем варианте, суть которого в стремлении закрепить несменяемость нынешнего состава верхней палаты, доводы, содержащиеся в официальном отзыве на проект Надеждина, заслуживали бы большого уважения. Увы, принципиальность Правительства, равно как и г-на Котенкова, объяснялась только стремлением отбить атаку оппонентов, задумавших помешать режиму отсекать от своей вертикали любые горизонтальные ветви. Ссылаясь в своем отзыве на статью 94 Конституции, Правительство писало: "Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Определяя в качестве основной функции Федерального Собрания законотворчество, Конституция Российской Федерации закрепляет именно за Федеральным Собранием право на принятие федеральных законов, имеющих высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Таким образом, вхождение в Совет Федерации представителей субъектов Российской Федерации предполагает их участие в принятии общегосударственных решений. При этом, учитывая правовую природу представителей субъектов Российской Федерации в Совете Федерации и особый статус членов Совета Федерации, вмешательство в законодательную и иную деятельность Совета Федерации не допускается".

В свою очередь в руках у Надеждина было 66 положительных отзывов на его законопроект, в основном губернаторских. Было бы чем хвалиться! Но расчет СПС столкнуть региональную и кремлевскую версию лбами заслуживал поддержки – отказавшись играть спектакль (а то, что это спектакль, нельзя было не видеть), "Яблоко" сыграло на руку тем, кого остановить в нынешней Думе можно только интригой.

Как бы то ни было, Совет Федерации не будет органом представительной власти ни при сохранении его в нынешнем состоянии равнозависимости от президентских и губернаторских указаний, ни в случае окончательного принятия поправок о пожизненном сенаторстве, ни если бы за основу был взят проект Надеждина. Последний вариант, при нынешнем раскладе, конечно, трудно себе представить, но вряд ли следует считать его предпочтительней только на основании оппозиционности генеральной линии.

Всё упирается в Конституцию, в двусмысленную вторую часть статьи 96: "Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами". Добросовестное прочтение не допускает иного: верхняя палата парламента не должна избираться. Это подтверждает часть вторая статьи 95: "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". Наконец, в Думе заседают депутаты, а в Совете Федерации – его члены.

Конечно, задача "формирование путем выборов" технологически вполне может быть решена разными изощренными способами. Другое дело, нужно ли их изобретать? Будучи всенародно избранной, чем, кроме числа представителей народа, будет отличаться верхняя палата от нижней?

Упорному замалчиванию и политиками, и аналитиками напрашивающегося ответа на вопрос о принципе формирования Совета Федерации нет иного объяснения, кроме формул "его величество не ошибается" и "реформы продвигаются только вперед". Власть не может себе позволить признаться в собственной, мягко говоря, оплошности. Между тем, ответ, на наш взгляд, очевиден: Совет Федерации следует вернуть в прежнее, дореформенное состояние. Несомненно, исполнительная власть, будучи по природе своей вертикальной, может быть представлена в федеральном парламенте самим губернатором (или же – по местному, надлежащим образом оформленному, усмотрению – вице-губернатором, также избираемому). Столь же несомненно и то, что законодательная власть субъекта Федерации должна быть представлена избранными представителями этой власти, а не представителями представителей. Вовсе не обязательно – председателями соответствующих региональных органов. Вполне возможно – любыми депутатами. Прямые выборы региональных руководителей и депутатов законодательных собраний, составляющих Совет Федерации, отвечают его конституционной роли в федеративном государстве, а также фундаментальным принципам парламентаризма и демократии.

Иными словами, конституционный, демократический и федералистский вариант формирования Совета Федерации был принят федеральным законом в 1995 году. Предложенный тогда принцип можно было развивать, давая регионам возможность, на основании собственных конституций и уставов, уточнять, кто именно из избираемых руководителей исполнительной власти и депутатов законодательных собраний будет представлять свой субъект в Совете Федерации. Такая гибкость, при добросовестном подходе, способствовала бы большей включенности сенаторов в работу палаты, коль скоро прежний состав Совета упрекали в слабой законодательной активности привязанного к своим местным делам руководства.

Конечно, вольному – воля. Запретить пересматривать Конституцию в соответствии с установленной процедурой невозможно. Остается против этого возражать.

Побуждения Государственной Думы Астраханской области, внесшей 30 мая 2002 года проект Закона Российской Федерации "О поправке к Конституции Российской Федерации", были, наверняка, самыми благими. СПС всячески пытается подписаться под этой инициативой (чуть ли ни сами ее писали – что же тогда не внесли?) и усиленно ее раскручивает. Суть поправок проста: никакого указания на вхождение в Совет Федерации "по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти" – только выборы. Совет Федерации избирается сроком на четыре года. Государственная Дума – на четыре года. Найди различия.

В таком случае мы получаем искомое народовластие, получаем верхнюю Думу, и одновременно – унитарное государство. Совет Федерации не отвечает тогда своему названию, перестает быть палатой регионов.

Таким образом, обсуждаются (или могли бы обсуждаться) следующие модели формирования Совета Федерации:

1) оставление неизменным существующего порядка назначения членов СФ с одновременным освобождением их от региональной зависимости (постоянно действующие, зависимые только от центра "представители регионов") – проект Овчинникова-Уткина-Шаклеина ("кремлевский");

2) вынужденное сохранение назначаемых членов СФ, но поставленных в зависимость от указаний субъектов Федерации (умеренный федерализм) – проект Надеждина (отклонен);

3) выборы членов Совета Федерации (без изменения конституционного принципа формирования палаты) – проекты "Яблока" (исполнительная и законодательная власть обязана предложить не менее двух кандидатур каждая, из которых население выбирает представителя), группы "Регионы России" (исполнительная и законодательная власть предлагают населению по одному представителю, за которых население голосует либо не голосует);

4) выборы Совета Федерации как палаты путем изменения Конституции (проект Астраханской Думы, позиция СПС);

5) возвращение к ранее действовавшей модели (губернаторы – руководители высших представительных органов регионов) с возможными ее модификациями (избираемые совместно с губернаторами вице-губернаторы, депутаты, избираемые из числа членов регионального парламента), в том числе с отнесением к компетенции регионов уровня представительства (глава исполнительной власти или вице-губернатор представляет субъект в Совете Федерации решает сам регион) – наше предложение.

Дальше...
Голосование депутатов Государственной Думы
Оглавление выпуска