В последнее время в Государственную Думу были внесены три законопроекта о гражданстве: от Президента, от депутата Надеждина (он практически совпадает с президентским) и от Комитета по национальной политике. Последний законопроект по тексту во многом совпадает с действующим законом. Предлагаемые изменения — это либо декларативные заявления, не имеющие отношения к гражданству как таковому, либо нормы, которые не встраиваются в общую концепцию и таким образом нарушают последовательность регулирования. Думаю, что его не следует принимать всерьез, поэтому не буду на нем останавливаться и сосредоточусь на президентском проекте, который, видимо, станет главным при рассмотрении парламентом вопросов гражданства. В отличие от законопроекта Комитета по национальной политике, этот законодательный текст представляет собой достаточно последовательный и ясно сформулированный комплекс норм; видно, что его писали специалисты. Следует также подчеркнуть, что он не противоречит — во всяком случае, формально — стандартам, установленным Европейской конвенцией о гражданстве, подписанной РФ в 1997 г.

Однако и действующий закон удовлетворяет этим требованиям, и в пояснительной записке к законопроекту авторы, характеризуя действующий закон, оценивают его весьма высоко. Естественно в таком случае задать вопрос: для чего надо менять регулирование вопросов гражданства, и при этом не отдельные положения, а закон в целом? В пояснительной записке авторы уклоняются от прямого и откровенного ответа на этот вопрос, однако ссылаются на то, что действующий закон разрабатывался в переходный период, что он “не мог учитывать характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами” и что он отличается “уникальным либерализмом”. Между тем закон, принятый в 1991 г., как раз учитывал “характер взаимоотношений с новыми государствами”, и его “уникальный либерализм” был отражением уникальной фактической ситуации, связанной с распадом крупного государства с федеративным устройством, в рамках которого происходила интенсивная миграция. Одним из достоинств действующего закона является то, что он предложил решение, которое учитывало права и интересы людей, по которым прокатилось историческое колесо. Но с момента принятия закона прошло почти десять лет, за это время люди сделали выбор (во всяком случае, имели достаточно времени, чтобы сделать выбор) относительно своего гражданства. Авторы исходят из того, что ситуация стабилизировалась, и от “уникального либерализма” пора отказаться. Отчасти они правы: гражданство — это устойчивая правовая связь человека с государством, которая предполагает взаимные права, обязанности и ответственность. В этой системе не только у человека, но и у государства есть права и интересы, и с ними также следует считаться, когда и поскольку — и это я хочу особо подчеркнуть — эти права и интересы имеют объективный, обоснованный характер.

Рассмотрим законопроект под этим углом зрения. В чем суть предлагаемых изменений?

Глава 1 “Общие положения”. Здесь последовательно закрепляется принцип единого гражданства; институт гражданства республик в составе РФ, который был закреплен в ст. 2 действующего Закона, в законопроекте отсутствует. Сохранен принцип непризнания двойного гражданства, а сама норма об отношении к двойному (множественному) гражданству сформулирована более четко, чем в действующем законе: лицо, имеющее двойное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин РФ. В то же время, если гражданин РФ в силу каких-то обстоятельств приобрел иное гражданство, это не влечет автоматического прекращения российского гражданства. Оба эти изменения я рассматриваю как позитивные.

Глава 2 “Приобретение гражданства”. Предлагаемые изменения серьезны и имеют концептуальный характер. В первую очередь это касается оснований приобретения гражданства. Исключены из перечня оснований, предусмотренных в действующем законе, признание и регистрация гражданства. Признание предлагается отменить потому, что оно, как указывается в пояснительной записке, “исчерпало себя”. Это справедливо — но лишь теоретически. А практически остается проблема, с которой мы сталкиваемся постоянно: я имею в виду месхетинских турок и бакинских беженцев, многим из которых до сих пор не удается добиться того, чтобы их признали гражданами. В индивидуальном порядке на местах эту проблему решить не удается, а высшие государственные органы ее попросту игнорируют. Если она не будет решена до принятия нового закона, дискриминация этой категории лиц получит легальное обоснование. Поэтому необходимо либо предварительное издание президентского указа, который бы прямо признал эти категории гражданами РФ, либо включение соответствующей правовой нормы непосредственно в текст закона (в главу “Заключительные положения”).

Если говорить о регистрации, то с истечением действия подпункта “г)” ст. 18 этот способ приобретения гражданства сохраняет практическое значение главным образом для лиц, на которых распространяется подпункт “а)” этой статьи, а именно для тех, у кого супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РФ. Лицам, состоящим в браке с гражданами РФ, в законопроекте предлагается предоставлять гражданство в общем порядке; при этом состояние в браке не менее 3 лет рассматривается как обстоятельство, при наличии которого может быть сокращен обязательный предварительный срок проживания на территории РФ. Последнее изменение представляется в принципе оправданным, но трехлетний “санитарный срок” авторы законопроекта ничем не обосновывают, да он и не может быть убедительно обоснован. Другая категория лиц, упомянутых в подпункте “а)” ст. 18, в соответствии с законопроектом принимается в гражданство в упрощенном порядке: от них не требуется предварительного проживания на территории РФ и отказа от иного гражданства. Однако, насколько можно понять, в законопроекте имеется в виду более узкий круг лиц, чем в подпункте “а)”, поскольку говорится не о родственнике по прямой восходящей линии, а только об одном из родителей. Лица, имеющие право на приобретение гражданства в порядке регистрации в соответствии с подпунктами б) и в) ст. 18, по законопроекту принимают гражданство на общих основаниях.

Таким образом, приобретение гражданства для тех, кто в настоящее время может воспользоваться институтом регистрации, становится более проблематичным. Однако законопроект содержит норму, которая предусматривает, что если законом 1991 г. был установлен более льготный порядок приобретения или прекращения гражданства РФ, рассмотрение уже поданных заявлений по вопросам гражданства и принятие по ним решений осуществляется в порядке, установленном этим Законом (часть вторая ст. 42 в главе “Заключительные положения”). Эта норма в первую очередь относится к перечисленным выше подпунктам ст. 18. Сделайте из этого необходимые выводы и ориентируйте соответствующим образом тех, кто обращается к вам по вопросам гражданства. Пусть поторопятся с подачей заявлений, думаю, что осенью новый закон вполне может быть принят.

Регулирование, касающееся приобретения гражданства по рождению и в порядке оптации, практически не изменилось, но условия и порядок приема в гражданство и восстановления в гражданстве, предложенные в законопроекте, намного более жесткие, чем те, которые действуют в настоящее время. Прежде всего, вводятся “общая” и “упрощенная” процедуры приема в гражданство, причем последняя, как указывается в пояснительной записке, призвана заменить регистрацию.

По действующему Закону требуется пять лет постоянного проживания в общей сложности или три года непрерывного проживания непосредственно перед обращением, причем непрерывным срок считается, если лицо за это время выезжало за пределы РФ не более чем на три месяца и только для определенной цели — учебы или лечения. В законопроекте установлен только один срок: пять лет непрерывного проживания перед подачей обращения. Однако течение срока не прерывается, если лицо выезжает из страны на период, не превышающий трех месяцев в течение года. Хочу обратить ваше внимание на важную подробность: “проживание” в законопроекте трактуется как “проживание лица на законном основании (вид на жительство)”. Теоретически такая трактовка не вызывает возражений. Однако у нас до сих пор нет закона о правовом положении иностранных граждан, а именно этот закон должен определять, что имеется в виду под “законным основанием” и каковы условия и процедуры получения вида на жительство. Формально действует союзный закон 1981 года, но этот закон был предназначен для страны, отделенной от прочего мира железным занавесом, и мало того, что он безнадежно устарел, в нем отсутствуют сколько-нибудь вразумительные положения на этот счет. В статье 5 этого закона просто указано, что иностранцы могут постоянно проживать в стране, если они имеют на то разрешение и вид на жительство — и это все. Мне представляется, что авторы законопроекта проявляют крайнюю безответственность, оперируя понятиями, лишенными правового содержания. На практике такая позиция неизбежно обернется ведомственным произволом и ущемлением прав (это мы уже наблюдаем на практике).

Такой упрощенный порядок распространяется на две категории лиц. Первая категория — это лица, которые родились на территории РСФСР и состояли в прошлом в гражданстве СССР (т. е. те, которые в соответствии с ч. 2 ст. 13 действующего закона считаются состоявшими в гражданстве РФ по рождению), и лица, у которых хотя бы один из родителей состоит в гражданстве РФ (т. е. те, кто в настоящее время приобретает гражданство в порядке регистрации на основании подпункта “а)” ст. 18. Они принимаются в гражданство без соблюдения условий о предварительном проживании и об отказе от иного гражданства.

Полномочными органами, ведающими делами о гражданстве, в законопроекте названы Президент, МВД и его органы, а также МИД, дипломатические представительства и консульские учреждения за рубежом. Решения по вопросам гражданства по общей процедуре формально принимает Президент, но вряд ли при этом он входит в существо каждого конкретного дела, и таким образом в решении вопроса многое зависит от того или тех, кто готовит соответствующие решения. В настоящее время этим занимается Комиссия по вопросам гражданства, но законопроект не предусматривает подобного органа, и рассмотрение заявлений по вопросам гражданства внутри страны фактически замыкается на систему органов внутренних дел. Они же принимают решения по существу, когда дело рассматривается по упрощенной процедуре, причем какой именно орган принимает решение — в законопроекте не указывается.

Таковы вкратце основные положения законопроекта. Отдельные его положения представляются мне приемлемыми. Однако у него есть недостаток, который делает его неприемлемым в целом, а именно: он представляет собой уравнение с несколькими неизвестными. Пока не будут определены и прописаны в законе условия и порядок проживания в стране иностранных граждан, пока не будет недвусмысленно определено, что следует считать местом жительства лица (в эту нерешаемую проблему мы утыкаемся на каждом шагу), пока, наконец, государство не примет конструктивную позицию в области миграции, ни этот, ни какой-либо другой законопроект по вопросам гражданства не будет работать как цивилизованная система, пусть даже его текст отвечает самым цивилизованным стандартам. Ибо закон действует не в безвоздушном, а в конкретном социальном пространстве.