|
|
|
|
С.А. Ганнушкина, руководитель сети “Миграция и Право” Правозащитного центра “Мемориал”
О применении в Российской Федерации “Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны” ООН
В последние несколько лет проблема перемещенных внутри страны лиц (IDP или по-русски ВПЛ) стала осознаваться мировым сообществом как одна из важнейших. Еще в 1992 году Генеральный секретарь ООН ввел должность Представителя по вопросу перемещенных лиц. Внимание к этой проблеме было вызвано в первую очередь распадом социалистических империй и образовавшимися на их территориях очагами вооруженных конфликтов. Превращение этого процесса в перманентный заставляет ООН и другие международные организации по сей день уделять этой проблеме все возрастающее внимание.
В основе подхода ООН к проблеме ВПЛ лежит тезис о первоочередной ответственности правительства страны, часть населения которой подверглась перемещению, за предоставление пострадавшим правовой защиты и социальной помощи. При этом распространенная прежде позиция, когда происходящее с жителями страны считалось исключительно или преимущественно ее внутренним делом, постепенно уступает осознанию общей ответственности мирового сообщества за страдающую или дискриминируемую часть населения планеты, в какой бы ее части это ни происходило.
Однако правительства стран, на территории которых происходят конфликты, как правило, противостоят эффективной защите, воспринимая ее как политическое вмешательство. В то же время, власти государств, оказывающих помощь, далеко не всегда готовы в достаточной мере разделить падающую на них финансовую нагрузку. Кроме того, мировое сообщество не имеет механизмов реального влияния на внутреннюю политику правительств по отношению к лицам, вынужденно перемещенным в их странах. Чувство ответственности у политиков часто оказывается заглушенным опасением испортить отношения с сильным соседом или партнером. Справедливо объявляя государства ответственными за происходящее на их территории, нельзя забывать, что пренебрежение властей своими обязанностями по отношению к некоторой группе жителей оставляет ей надежды только на помощь окружающего мира, который не вправе называться цивилизованным, если не оправдывает этих надежд.
Противоречия, которые несет в себе проблема ВПЛ, показывают, насколько важно выработать общие подходы к вопросам оказания им помощи и защиты, и в том числе международной защиты. “Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны” — доклад Представителя Генерального секретаря ООН г-на Франсиса М. Денга. Доклад был составлен в 1998 году и предложен в качестве руководства в отношении ВПЛ при выполнении мандата ООН, деятельности государств, любых органов власти, групп лиц и отдельных лиц в их отношениях с перемещенными внутри страны лицами; а также для межправительственных и неправительственных организаций.
В Руководящих принципах дается определение перемещенных внутри страны лиц. Это те, кого “заставили или вынудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и кто не пересекал международно признанных государственных границ”. Подобной правовой категории нет в российском законодательстве, что усложняет использование Руководящих принципов в России.
Вынужденные перемещения внутри страны в нашей практике различаются по причинам их порождающим. В случаях природных или техногенных катастроф правительство издает специальные постановления, относящиеся к каждому отдельному событию. Постановления часто носят весьма ограниченный характер и не выполняются в полной мере, однако предоставляют пострадавшим некоторую государственную поддержку.
Наиболее трудным оказывается положение жертв вооруженных конфликтов и военных действий. В случае, когда государство является одной из сторон конфликта, оно воспринимает ВПЛ как его виновников и отказывается оказывать им сколько-нибудь адекватную помощь. Наиболее близкая к ВПЛ категория лиц, содержащаяся в российском законодательстве, это вынужденные переселенцы. Однако в Законе РФ “О вынужденных переселенцах” в одно определение объединены российские граждане, вынужденно перемещающиеся в Россию из других стран, и перемещенные внутри страны лица. Первые фактически представляют собой репатриантов, закона о которых в России нет, в частности, по причине объективных сложностей, возникающих при попытке сформулировать концепцию такого закона. Закон “О вынужденных переселенцах” появился как вторичный по отношению к Закону РФ “О беженцах”. В результате этого определяющие признаки вынужденного переселенца почти в точности повторяют определение беженца с той лишь разницей, что вынужденный переселенец — это гражданин России. Лицу, ходатайствующему о предоставлении ему статуса вынужденного переселенца, приходится доказывать, что в отношении его имела место дискриминация по национальному, конфессиональному, политическому или социальному признаку. В определении говорится также о массовых беспорядках. Однако являются ли они самостоятельным определяющим признаком, или одним из возможных результатов дискриминации, остается неясным из-за нечеткости формулировки.
Эта нечеткость привела к тому, что, в отличие от периода 1991–1996 годов, т.е. до и во время первой войны в Чечне, статус вынужденного переселенца жертвам военных действий 1999–2001 годов практически не предоставляется. Власти стали читать определение вынужденного переселенца иначе, чем в 1996 году, когда “массовые беспорядки” служили основанием предоставления статуса вынужденного переселенца. Причина этого представляется простой: первая волна жителей Чечни состояла преимущественно из русских. К началу второй войны русские в большинстве уже выехали из Чечни, оттуда в массовом порядке бежали чеченцы, поскольку скрыться от бомб и беспредела военных стало уже невозможно. Есть прямые подтверждения того, что существует установка не предоставлять чеченцам статус вынужденного переселенца.
Никакого иного закона, обязывающего государство оказывать ВПЛ адекватную поддержку, не существует. Однако Руководящие принципы отражают международные нормы в области прав человека и положения международного гуманитарного права, которые являются частью законодательства России. А это значит, что они должны соблюдаться, независимо от наличия или отсутствия понятия ВПЛ во внутреннем законодательстве.
К сожалению, российская практика далека от соблюдения принципов, сформулированных в докладе ООН.
Выше уже был приведен пример дискриминации по национальному признаку при предоставлении жителям Чечни статуса вынужденного переселенца, дающего минимальные гарантии государственной помощи. Нашедшие себе приют в других субъектах РФ, поселившиеся у знакомых и родственников чеченцы не могут пользоваться равными с местным населением правами, как того требует Принцип 1. Их не регистрируют в органах внутренних дел, за что те же органы карают и незарегистрированных жильцов и их гостеприимных хозяев. Им отказывают в приеме на работу, в приеме детей в школы, в некоторых регионах — в полноценном медицинском обслуживании.
Происходящее в Чечне является ярким нарушением Принципа 10, требующего от государства обеспечить защиту от убийств, бессудных казней, насильственных исчезновений, тайного содержания под стражей. Запрещаются не только сами действия такого рода, но и угрозы или подстрекательство к ним. Все перечисленное имеет в Чечне массовый характер. Выступления же многих политических деятелей и СМИ являются прямым подстрекательством к действиям подобного рода.
В нарушение Принципа 12 жители Чечни постоянно подвергаются произвольным задержаниям и арестам.
Принцип 13 запрещает принудительный призыв ВПЛ в любые вооруженные силы, а также практику наказания за уклонение от призыва. Этот принцип чрезвычайно важно было бы ввести в практику, поскольку насильственный призыв молодых жителей Чечни в армию носит безусловно провоцирующий характер.
Общепризнанный Принцип 17 — воссоединения семьи в кратчайшие сроки, нарушается властями, когда они отказываются принять в Центры временного размещения близких родственников тех немногих ВПЛ, кому удалось получить там место.
Постоянно нарушается Принцип 20, требующий обеспечения ВПЛ необходимыми документами: паспортами, свидетельствами о рождении, заключении брака. ПВУ МВД настойчиво требует получения паспорта по месту регистрации, т. е. в Чечне, несмотря на то, что такое путешествие может стоить документируемому свободы и даже жизни. Это относится даже к инвалидам, которым отказывают в получении паспорта по месту временной регистрации.
Принцип 18, требующий для ВПЛ права на адекватный жизненный уровень, не соблюдается даже с учетом того, что у большой части населения России уровень жизни крайне низок.
О признании права на собственность (Принцип 21) вопрос не ставится. ВПЛ произвольно лишены основного в РФ вида собственности — своего жилья и имущества. Но и все другие виды собственности делаются им все менее доступны. Так практически уничтожены предприятия мелкого и среднего бизнеса, принадлежавшего жителям Чечни. Устоял только крупный бизнес, неподвластный влиянию политики или умеющий найти формы сотрудничества с ней. Только незначительная часть жертв военных действий в Чечне получила право на незначительную компенсацию. Это те, кто безвозвратно покинул Чеченскую Республику в период с 12 декабря 1994 г. по 23 ноября 1996 г., т. е. во время первой волны военных действий. До сих пор не принято никакого нормативного документа в отношении какого-либо возмещения утраченного жителям Чечни, покинувшим Чечню с осени 1999 года, когда начался второй этап военных действий. Оставленная ими в Чечне собственность безжалостно разрушается и разграбляется.
Постоянное стремление российских властей вернуть ВПЛ на территорию Чеченской Республики путем лишения питания жителей лагерей в Ингушетии ни в какой мере не сочетается с Принципом 28, который возлагает на компетентные власти главную обязанность и ответственность за создание условий и предоставление средств для добровольного, безопасного и достойного возвращения ВПЛ в свои дома и места постоянного проживания.
И, наконец, допуск международных гуманитарных и местных неправительственных организаций к ВПЛ (Принцип 30) и содействие их работе обеспечиваются далеко не в полной мере.
Можно также отметить, что неоднократно упоминающиеся в Руководящих принципах права женщин имеют в России свою специфику. Основная забота о семьях переселенных внутри страны лиц, безусловно, ложится на женщину. Однако, несмотря на большие трудности, можно отметить повышение статуса женщины в семье. Часто мужчины из-за милицейского террора не решаются выйти на улицу, опасаясь немотивированного задержания, вымогательств, фальсифицированных обвинений. Таким образом, они лишены возможности содержать семью, теряют свой социальный статус и оказываются совершенно дезориентированными в новых условиях. Есть семьи, в которых отец и несколько взрослых сыновей существуют исключительно на небольшой заработок немолодой матери, помогающей местным жителям по дому или выстаивающей часами на рынке. Острые сердечные заболевания, нервные и психические расстройства встречаются среди мужчин чаще, чем среди женщин.
Итак, Российская Федерация далека от соблюдения “Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны”, предлагаемых ООН. Это означает, что широкое распространение этого документа и доведение его до сведения власти и общества совершенно необходимы. В то же время хочется надеяться, что будут разрабатываться механизмы, превращающие такие документы в нечто большее, чем просто рекомендации.
|
|
