МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ВЛАСТЕЙ

Краснодарский край занимает площадь в 75,5 тыс. кв.км (без Республики Адыгея, бывшей Адыгейской автономной области). Его население, по переписи 1989 г. — 4 млн. 620,9 тыс. чел. (без Адыгеи). Средняя плотность населения составляет, таким образом, 61,2 человек на кв.км (в среднем по России — 8,6, в Воронежской области — 47, в Ростовской — 42,6). К концу 1994 г. численность постоянного населения достигла 4 987,1 тыс. чел.¹, а соответственно, средняя плотность - 66,05 чел. на кв.км. По максимальным оценкам объема неучтенной миграции, средняя плотность могла возрасти до 69—70 чел. на кв.км². Однако говорить об особой перенаселенности края нет оснований: для сравнения — этот же показатель на Украине достигает 89 (в Крыму — 111), в Турции — 76, во Франции 101, в Великобритании — 230 чел. на кв.км. Краснодарский край — преимущественно равнинный регион, большая часть которого пригодна для заселения и хозяйственного использования.

По итогам переписи 1989 г., русские составляли 86,7% населения края без Адыгеи (4 млн. 6,8 тыс.), украинцы — 3,9% (182,1 тыс.), армяне — 3,7% (172,2 тыс.), белорусы — 0,75% (34,7 тыс.), немцы — 0,65% (29,9 тыс.), греки — 0,61% (28,3 тыс.), адыгейцы — 0,46% (21,2 тыс.)³. В последующие годы из-за миграционных процессов в составе населения значительно снизился удельный вес греков, крымских татар, немцев и евреев и несколько увеличилась доля армян, кроме того, выросла численность таких групп, как ассирийцы, курды, турки и др.

Сальдо внешней миграции в крае было положительным еще до перестройки. Миграционный приток, вызванный политическими и социально-экономическими катаклизмами, значительно увеличился с конца 1980-х гг.. В 1980—1983 гг. население края (вместе с Адыгеей) выросло за счет миграции на 76 890 чел., в 1984—1987 гг. — на 119 708 чел., за 1988—1991 гг. — на 203 878 чел. (без Адыгеи)⁴. Механический прирост в 1988 г. составил 30 650 чел., а в 1994 — 95 800 чел.⁵ По ряду причин, среди которых не последнее место занимают благоприятные природно-климатические условия, развитость инфраструктуры и относительная политическая стабильность, край оказался привлекательным для разных категорий переселенцев из различных регионов бывшего СССР. Основной объем (66%, или 62,3 тыс. чел. в 1994 г.) механического прироста населения приходится на межрегиональные миграции внутри РФ; 48% этой категории составляют выходцы из Сибири, с Дальнего Востока и Крайнего Севера, 19% — с Северного Кавказа. 1/3 общего числа переселенцев обеспечивают миграции из республик бывшего СССР. Во второй половине 1994 г. наиболее крупные потоки направлялись в край (по убывающей) из Казахстана, Украины, Грузии, Узбекистана и Армении. В этническом отношении среди мигрантов из «ближнего зарубежья» преобладают представители восточнославянских народов (87,39%) и армяне (7,74%)⁶.

В КК направляется значительное число вынужденных мигрантов из Закавказья, Средней Азии, с Северного Кавказа, из Молдовы. Первые вынужденные мигранты прибыли на территорию края в 1988 г. из Закавказья: люди, покинувшие зону землетрясения в Армении и бежавшие от национальных конфликтов (армяне из Азербайджана, азербайджанцы, курды и ассирийцы из Армении). Позднее к ним добавились другие потоки и группы, в том числе месхетинские турки и хемшилы из Средней Азии.

По данным, приведенным в уже цитированной справке паспортного отдела ПВС краевого УВД, на 1 октября 1994 г. в крае насчитывалось 184 125 «мигрантов, прибывших в край на жительство на межнациональной почве» (то есть фактических беженцев и переселенцев), из них русскоязычных — 111 630 (60,6%), армян — 45 547 (24,7%), азербайджанцев — 2536 (1,4%), курдов — 1961 (1,0%), турок — 13 340 (7,2%), ассирийцев — 551 (0,3%). Оставшиеся 4,8% приходятся главным образом на абхазов и грузин — беженцев из Абхазии.

С середины 1989 г. и до настоящего времени власти края рассматривают приток населения извне, особенно, по принятой на Кубани терминологии, «неславянских» национальностей, как негативный фактор, осложняющий социально-экономическое положение и угрожающий этническими конфликтами. Соответственно реакция краевых властей на приток переселенцев в основном сводится к различным сдерживающим мерам, опирающимся на институт разрешительной прописки и осложняющим вновь прибывшим поселение и обустройство в крае, а также к мероприятиям по контролю за временным пребыванием приезжих. Эта политика в целом встречает поддержку, с одной стороны, центральных властей (хотя некоторые противоправные решения ККСНД опротестовывались союзной прокуратурой), с другой — значительной части местного населения.

Краевые власти формулируют основные принципы политики в отношении миграции следующим образом: «...приоритетным направлением миграционной политики в Краснодарском крае является: воссоединение семей, восстановление исторической справедливости в отношении репрессированных народов, ранее проживавших на территории Краснодарского края, и привлечение в край специалистов необходимых профессий. В связи с этим был затронут вопрос прописки и ограничен прием беженцев в Краснодарский край, за исключением лиц, имеющих на территории края близких родственников»⁷.

Противодействие миграции мотивируется главным образом перенаселенностью края; особо подчеркивается, что плотность населения — предположительно около 69 чел./км² — значительно превышает аналогичные показатели соседних российских регионов. Нередко упоминаются также угроза проникновения в край криминальных элементов из зон национальных конфликтов и возможность обострения межнациональных отношений в самом крае (как между разными группами беженцев, так и между беженцами и местным населением). Представители власти, кроме того, не скрывают, что запретительные меры носят превентивный характер: «...пограничное положение края и нестабильная обстановка в Закавказье угрожают новыми миграционными потоками».

Ограничение прописки в приморской курортной зоне и ряде прилегающих районов (в том числе Крымском и Абинском) было введено Постановлением Совета Министров СССР № 1476 от 24.12.87. 26 августа 1989 г. X сессия ККСНД ХХ созыва приняла Решение «Об особенностях текущего момента и роли Советов народных депутатов в сплочении трудящихся края для решения неотложных социально-экономических задач». Этим документом (п.49 «Мероприятий на 1989—1991 годы»⁸) была, в частности, приостановлена до 1 января 1992 г. «в связи с перенаселенностью края, остротой жилищной, продовольственной, социальной, экологической и других проблем, напряженностью в межнациональных вопросах» постоянная прописка граждан, прибывающих в край на жительство. Нотариальным конторам и исполкомам местных советов тогда же было запрещено удостоверять сделки купли-продажи домов, совершенные гражданами, не имеющими постоянной прописки. Исполнительный комитет ККСНД в своем Решении № 148 от 14.04.90 констатировал «неудовлетворительное выполнение решений X сессии в части приостановления прописки в крае», обязал органы МВД усилить контроль за паспортным режимом, а руководство местных отделений железной дороги и других транспортных предприятий — не допускать поступления в край и выгрузки контейнеров и вагонов с имуществом беженцев из Средней Азии и Закавказья, а в случае их поступления в пределы края — переадресовывать их либо в места первоначальной отгрузки, либо в области, отведенные правительством для заселения месхетинцев.

На Решение ККСНД от 26.08.89 были вынесены протесты Генеральной Прокуратурой СССР и Прокуратурой РСФСР, в Президиум ККСНД было направлено письмо от Президиума Верховного Совета РСФСР за подписью первого заместителя Председателя Президиума Р.И.Хасбулатова с требованием пересмотра этого акта. 23 января 1991 г. III сессия ККСНД XXI созыва оставила в силе решение X сессии в части ограничения прописки в крае⁹.

7 августа 1992 г. IX сессия краевого совета XXI созыва приняла Решение «О регулировании миграции в Краснодарский край», определившиее стратегию и основные направления миграционной политики краевых властей; этот документ предельно ужесточил режим прописки и ввел все основные ограничения, действующие и поныне. Было установлено несколько категорий лиц, которым могло предоставляться в разрешительном порядке право на постоянное проживание (постоянную прописку) на жилой площади родственников¹⁰, и был введен запрет на предоставление прописки для всех остальных¹¹.

Позднее краевая администрация приняла ряд актов, последовательно ужесточающих миграционный режим. На основании Постановления главы администрации края от 31.08.92 № 400 «О временном порядке учета и регистрации беженцев и вынужденных переселенцев» был резко ограничен прием вынужденных мигрантов из зон национальных конфликтов, а те из них, кто ранее прибыл в край, в частности, месхетинские турки, не подпадали под категорию беженцев и не подлежали прописке. В апреле 1993 г. Решением Малого совета края и Постановлением главы администрации края № 110 от 31.03.93 «О порядке пребывания иностранных граждан и об усилении таможенного контроля на территории Краснодарского края» была введена регистрация для жителей стран «ближнего зарубежья», временно находящихся на территории края; фактически в крае был установлен пограничный режим¹².

Постановление главы администрации Краснодарского края от 23.12.93 № 494 «О мерах по регулированию миграционных процессов на территории Краснодарского края»¹³ повторяло и усиливало все ограничительные положения Решения краевого совета от 7 августа 1992 г. Аналогичным было содержание Постановления главы администрации края от 19.04.94 № 222 «О мерах по усилению контроля за миграционными процессами на территории Краснодарского края»¹⁴. Кроме повторного определения ограниченных категорий лиц, которым могло предоставляться в разрешительном порядке право на постоянное проживание (постоянная прописка) (ближайшим родственникам жителей края, увольняющимся в запас военнослужащим, лицам, отбывшим наказание и ранее жившим на территории края, лицам, получившим в МСКК статус беженца или вынужденного переселенца, лицам, прописываемым по квотам в порядке исключения, включая специалистов, в которых край испытывал нужду, и т.д.), и подтверждения запрета на предоставление прописки для всех остальных Постановление установило визовый режим для жителей стран СНГ, въезжающих на территорию края. 3 марта 1995 г. было принято Постановление главы администрации края № 138 «О порядке предоставления права на постоянное и временное проживание в Краснодарском крае», которое отменяло предоставление в порядке исключения постоянной прописки прибывшим из-за пределов края, вводило обязательную регистрацию граждан РФ, временно пребывающих на территории края, и ужесточало миграционный контроль со стороны органов внутренних дел.

В 1989—1992 гг. инициатива противодействия миграции принадлежала главным образом краевым властям. Выход Указов Президента РФ № 102 «О мерах по стабилизации обстановки в Краснодарском крае» от 20.01.93 и № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» от 16.12.93, а также принятие правительством РФ 8 сентября 1994 г. Постановления № 1019 «О дополнительных мерах государственного регулирования миграционных процессов в Краснодарском крае» и Постановления № 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой миграции» показали, что центральные власти перешли к поддержке линии, проводимой краснодарским руководством. Постановление № 1019 санкционирует принятые в крае ограничительные и запретительные меры; пункт 3 этого документа дает властям право депортировать иностранных граждан и лиц без гражданства, «незаконно находящихся на территории Краснодарского края»¹⁵. Должностные лица краевой администрации рассматривают упомянутые выше Указы и Постановления СМ как достаточные формальные санкции, легализующие принимаемые в крае запретительные меры¹⁶.

7 июня 1995 г. был принят краевым Законодательным Собранием и 23 июня подписан ГАКК Е.М.Харитоновым Закон № 9-КЗ «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края». Закон в целом воспроизводит положения Постановления ГАКК № 222 и вводит новые ограничения. Так, согласно этому закону, подлежат регистрации граждане РФ, временно прибывшие в край, увеличен с 5 до 10 лет ценз оседлости для постоянных жителей края, имеющих право прописывать к себе ближайших родственников, и т.п. 6 июля 1995 г. после опубликования закон официально вступил в силу¹⁷. Механизм его реализации установлен Постановлением ГАКК № 438 от 7.08.95.