Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 58
22 мая 2003 года
Армия и права человека
Раздел 1.
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" и принятые в первом чтении изменения в законы, касающиеся организации военной и правоохранительной службы в РФ.
1. Законопроект № 265808-3 "О системе государственной службы в Российской Федерации" (вводит новое понятие государственной службы как механизма государственного управления на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, а также дифференциацию федеральной государственной службы на 3 вида: гражданскую, военную и правоохранительную).
Внесен Президентом РФ 20.11.2002 г.
Профильный комитет – Комитет по делам Федерации и региональной политике.
Принят в первом чтении 24.01.2003 г., во втором чтении 16.04.2003 г.,
в третьем чтении – 25.04.2003 г.
Комментарий:
Законопроект, принятый в первом чтении, был прокомментирован в разделе 5 блока "Армия и права человека" 51 выпуска оперативной информации.
При подготовке ко второму чтению в законопроект было внесено около 30 поправок. Несколько поправок были необходимы по Конституции РФ. Например:
1. К основным принципам построения и функционирования системы государственной службы (в статью 3) добавлены:
- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
- равный доступ граждан к государственной службе;
- законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
- профессионализм и компетентность государственных служащих;
- внепартийность государственной службы;
- отделение религиозных объединений от государства.
Поправки о внесении двух последних из перечисленных принципов были поставлены на отдельное голосование по инициативе депутата Г. И. Райкова и отклонены (см. основную часть обзора).
Следует обратить внимание на то, что при сохранении в системе государственной службы военной службы по призыву не могут быть соблюдены принципы:
"приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты";
"законодательного закрепления единого подхода к организации государственной службы";
"профессионализма и компетентности государственных служащих".
Чтобы они соблюдались, необходима отмена призыва, немедленный переход к профессиональной армии, комплектуемой только по контракту, и изменение общевоинских уставов.
К сожалению, в пункте 2 Закона сохранилось положение о том, что федеральными законами о видах государственной службы "могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности" – без упоминания, что при этом должны соблюдаться основные принципы, перечисленные в пункте 1 статьи 3.
2. В статью 1 добавлен пункт 2, согласно которому "на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, действие настоящего Федерального закона не распространяется" (т.е. на Президента РФ и глав субъектов РФ – государственных служащих категории "А" по действующему в настоящее время ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации").
3. Статья 8 содержит положение, согласно которому: "Квалификационные требования к гражданам для замещения должностей государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации".
Согласно этому положению и Конституции РФ (статье 15), должны быть официально опубликованы квалификационные требования к поступающим на военную службу солдатам, имеющим воинское звание "рядовой".
Но другие поправки во многом сдерживают задуманное реформирование государственной службы. Например:
1. Из статьи 11 исключено положение, согласно которому "формирование кадрового состава государственной службы обеспечивается <в том числе> "созданием условий равного доступа граждан к государственной службе путем замещения должностей государственной службы на конкурсной основе" (было в первой редакции).
Положение о создании кадрового резерва в федеральном государственном органе сохранилось в статьях 11 и 17. Значит, в самом Министерстве обороны и других силовых ведомствах федерального значения должен быть создан кадровый резерв для замещения должностей солдат. И это должно быть отражено в федеральном законе о военной службе.
В пункт 2 этой статьи добавлены необходимые условия проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, но сохранено неопределенное положение о том, что кроме конкурса может быть "другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы".
2. Эта неопределенность усиливается тем, что из статьи 12 исключено положение, согласно которому "федеральными законами о видах государственной службы может устанавливаться порядок прохождения государственной службы соответствующего вида без заключения контракта".
3. В редакции, представленной на первое чтение, предполагалось (в статье 20), что действующий в России с 1995 года ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" "применяется в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, для определения государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов Российской Федерации, государственных должностей государственной службы и регулирования отношений, связанных с государственной гражданской службой и правовым положением (статусом) государственных гражданских служащих" – и только.
В третьем чтении принята формулировка: "Признать утратившим силу подпункт 1 пункта 1 статьи 1, пункты 1 и 3 статьи 2, пункт 3 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 1995 № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" – т.е. закон, в основном, сохраняется, из него исключаются:
- перечень должностей государственных служащих категории "А" (из статьи 1);
- понятие государственной службы (оно другое в законе о системе государственной службы) и описание видов государственной службы (из статьи 2);
- упоминание о размерах расходов на денежное содержание государственных служащих (из статьи 3).
Весь остальной текст сохранен. Можно сопоставить эти два закона по их оглавлениям:
О Г Л А В Л Е Н И Е ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 119-ФЗ от 31.07.95 г. |
О Г Л А В Л Е Н И Е ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (принят Госдумой 25.04.2003 г.) |
|
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Государственная должность Статья 2. Государственная служба Статья 3. Государственный служащий Статья 4. Законодательство Российской Федерации о государственной службе
Глава II. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ Статья 5. Принципы государственной службы Статья 6. Классификация государственных должностей государственной службы Статья 7. Квалификационные разряды государственных служащих Статья 8. Личное дело государственного служащего, реестр государственных служащих
Глава III. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО Статья 9. Права государственного служащего Статья 10. Основные обязанности государственного служащего Статья 11. Ограничения, связанные с государственной службой Статья 12. Сведения о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности Статья 13. Поощрения государственного служащего Статья 14. Ответственность государственного служащего Статья 15. Гарантии для государственного служащего Статья 16. Правовое положение государственного служащего при ликвидации и реорганизации государственного органа Статья 17. Денежное содержание государственного служащего Статья 18. Отпуск государственного служащего Статья 19. Пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи Статья 20. Стаж государственной службы
Глава IV. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ Статья 21. Поступление на государственную службу и нахождение на государственной службе Статья 22. Конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы Статья 23. Испытание при замещении государственной должности государственной службы Статья 24. Аттестация государственного служащего Статья 25. Основания для прекращения государственной службы
Глава V. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ Статья 26. Федеральный орган по вопросам государственной службы Статья 27. Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации Статья 28. Кадровая служба государственного органа
Глава VI. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 29. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом Статья 30. Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона |
ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Государственная служба Российской Федерации Статья 2. Система государственной службы Статья 3. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы Статья 4. Федеральная государственная служба Статья 5. Государственная гражданская служба Статья 6. Военная служба Статья 7. Правоохранительная служба Статья 8. Должности государственной службы Статья 9. Реестры должностей государственной службы Статья 10. Государственные служащие
ГЛАВА 2. ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ Статья 11. Формирование кадрового состава государственной службы Статья 12. Поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение Статья 13. Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания Статья 14. Стаж (общая продолжительность) государственной службы. Персональные данные государственных служащих Статья 15. Реестры государственных служащих
ГЛАВА 3. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ Статья 16. Управление государственной службой Статья 17. Кадровый резерв для замещения должностей государственной службы Статья 18. Финансирование государственной службы и программы ее формирования и развития
ГЛАВА 4. ВСТУПЛЕНИЕ В СИЛУ НАСТОЯЩЕГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА Статья 19. Вступление в силу настоящего Федерального закона |
ДЛЯ СВЕДЕНИЯ. Закон "О системе государственной службы в Российской Федерации" – это первый из федеральных законов, разработка которых предусмотрена федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)" (утверждена Указом Президента РФ №1336 от 19 ноября 2002 г.).
Финансирование программы осуществляется по целевой статье расходов федерального бюджета 464 "Расходы на мероприятия по реформированию государственной службы" (всего – 539,1 млн. руб.).
В 2003 году объем финансирования – 231,7 млн. руб., из которых должно быть израсходовано на мероприятия по этапам программы:
- "Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы (разработка проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов РФ по вопросам государственной службы)" – 79,5 млн. руб.;
- "Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих" – 86,2 млн. руб.;
- "Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих" – 23 млн. руб.;
- "Создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы" – 43 млн. руб.
26 марта с.г., после принятия Государственной Думой в первом чтении законопроекта "О системе государственной службы в Российской Федерации", в Центре Информационных Технологий МГУ была проведена интернет-конференция первого заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д. А. Медведева (распоряжением Пpезидента РФ от 15 августа 2001 г. № 436-pп Д. А. Медведев назначен руководителем межведомственной рабочей группы по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе). Граждане задали около 200 вопросов, но на конференции они были обобщены в крупные блоки, и ответы были очень кратки. Суть их свелась к тому, что:
- "Имеющийся закон о госслужбе <1995 года> … носит некий фрагментарный характер и не создает самой системы госслужбы". За 8 лет государство стало другим, нужна новая конфигурация госслужбы, способная решать проблемы общественные и технологические – "внедрения электронных средств в нашу жизнь, проблему создания т.н. "электронного Правительства".
- "Что касается обилия нормативных актов, которые необходимо принять. Госслужба многогранна, она не замыкается только госслужбой в гражданских органах, это и военная служба, и служба в правоохранительной сфере. И там своя специфика. Кроме того, имеется госслужба в субъектах Федерации, муниципальная служба, и другие отдельные специфические разновидности госслужбы", например, дипломатическая. "Важен также статусный пакет документов" – для каждого вида госслужбы.
- "Главное, чтобы с самого начала люди, которые учатся в университетах, были нацелены на государственную службу, а не стремились сбежать в какие-то другие сферы" (ответ на вопрос о необходимости "омоложения" кадров госслужбы). "Необходимо прилагать усилия по нормальному стимулированию прихода государственных служащих, прихода молодежи на государственную службу". "Магистральное направление развития госслужбы заключается в том, чтобы государственный служащий рассчитывал не на льготы, а на ту заработную плату, которую он получает, и на те иные блага, которые в связи с этой службой он может заработать".
- "Россия – это все-таки страна со своей историей и полностью игнорировать те традиции, которые у нас есть, мы не можем". "Например, был институт классных чинов. В настоящий момент госслужащие имеют квалификационные разряды. Мы приняли решение о том, чтобы вернуться к прежней терминологии и использовать этот институт, который исторически сложился в Российском государстве три столетия назад. Вот один из примеров того, каким образом прежние исторические реалии могут быть имплементированы в новейшее законодательство".
- "По сравнению с европейскими странами, по сравнению с другими государствами наша служба еще весьма и весьма закрыта". Чтобы ее открыть, "одним из очень важных средств … может стать издание т.н. административных регламентов".
- "В конечном счете, мы должны достичь такого уровня жизни служащего, когда брать взятки или же иметь иные источники незаконного стимулирования, станет просто невыгодно, как это происходит во многих странах". "Понятно, что коррупция – явление многогранное и каким-то нормативным актом ее не изжить, но, безусловно, государство должно предпринимать интенсивные шаги по ликвидации наиболее явных и опасных для общества проявлений коррупции" – из ответа на вопрос о коррупции чиновников.
"Идет активная работа над законом "О государственной гражданской службе в РФ". "Этот документ – по сути, трудовой кодекс для госслужащих. Ведь идея нового законодательства состоит в том, что на госслужащего не распространяется действие трудового законодательства, на него распространяются нормы законодательства о госслужбе, и только в субсидиарном (дополнительном) порядке к деятельности госслужащего, могут быть применены нормы законодательства о труде".
К сожалению, проблемы военной и правоохранительной службы Д. А. Медведев почти не затронул. Была сказана лишь общая фраза в ответе на вопрос о том, должны ли быть льготы у госслужащих, и будут ли они распространяться на членов семей чиновников: "Еще есть военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов. У них этих проблемных моментов еще больше. Но основное направление движения понятно: государственный служащий – и гражданский, и военный, в принципе, должен обеспечивать себя и свою семью сам".